ОЦІНКА СОЦІАЛЬНИХ ПРОЕКТІВ
Результати дослідження «Моніторинг і оцінювання у діяльності органів влади України» (за результатами проекту Української Асоціації Оцінювання «Посилення децентралізації в Україні», грант Національного фонду підтримки демократії: лютий 2017 – січень 2018 рр.). Київ. Українська асоціація оцінювання. 2018 року.
У брошурі зібрані матеріали проекту Української асоціації оцінювання «Посилення децентралізації в Україні» (грант Національного фонду на підтримку демократії № 2017 – 158): аналітична доповідь «Моніторинг и оцінювання у діяльності органів власти України», експертні висновки про системи моніторингу та оцінки програмних документів органів влади.
Аналітична доповідь узагальнює результати роботи експертів проекту УАО по оцінці стратегій і програм центральних, обласних та місцевих органів влади в Україні. Брошура призначена для фахівців з оцінки, співробітників органів влади і некомерційних організацій.
Результати дослідження
«Моніторинг і оцінювання у діяльності органів влади України»
(за результатами проекту Української Асоціації Оцінювання «Посилення децентралізації в Україні», грант Національного фонду підтримки демократії: лютий 2017 – січень 2018 рр.)
Зміст:
-
Нормативна база і методика МіО для органів влади України
-
Системи МіО у загальнодержавних стратегіях і програмах
-
Системи МіО у регіональних (обласних) стратегіях розвитку
-
Системи МіО у стратегіях розвитку громад
-
Пілотне оцінювання адміністративних послуг в Україні
-
Висновки та рекомендації
-
Нормативна база і методика МіО для органів влади України
В Україні поки немає закону, який би комплексно регламентував моніторинг і оцінювання у сфері публічного управління. Так, станом на грудень 2017 року ще не прийнятий Закон України «Про державне стратегічне планування». Спроби прийняти такий закон робилися двічі – у 2009 і 2011 роках. У світовій практиці моніторинг і оцінювання звичайно регулюються саме законами про стратегічне планування.
Прийнятий у 2004 році Закон України «Про державні цільові програми» не містить згадок про моніторинг і оцінку. Стаття 13 «Контроль за виконанням державної цільової програми» визначила наступне: «Контроль за виконанням державної цільової програми здійснюється з метою: забезпечення виконання заходів та завдань програми в установлені строки; досягнення передбачених цільових показників програми; забезпечення використання фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів за призначенням». Таким чином, цей Закон передбачає лише контроль за виконанням державних цільових програм, але не їх моніторинг і оцінку.
Прийнятий у 2015 році Закон України «Про засади державної регіональної політики» запровадив поняття моніторингу і оцінки: «моніторинг та оцінка результативності реалізації державної регіональної політики – періодичне відстеження відповідних індикаторів на основі офіційних статистичних даних та інформації центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та проведення на підставі даних моніторингу оцінки результативності виконання індикаторів шляхом порівняння отриманих результатів з їх цільовими значеннями». Таке розуміння МіО є дуже вузьким і не відповідає сучасним можливостям МіО.
Розділ V Закону «Моніторинг реалізації державної регіональної політики» визначив, що «Перелік індикаторів визначається методикою проведення моніторингу реалізації державної регіональної політики, що затверджується Кабінетом Міністрів України», а також «Порядок проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України та плану заходів з її реалізації визначається Кабінетом Міністрів України».
Порядок та методика проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики затверджені постановою Кабінету Міністрів України
від 21 жовтня 2015 р. № 856. Член Правління УАО М. Савва проаналізував порядок і методику проведення моніторингу і оцінки (експертний висновок від 31.03.2017 року додається) та зробив наступні висновки:
Наявна система моніторингу і оцінювання державної регіональної політики дає можливість:
-
порівняти темпи економічного розвитку областей України і міста Києва. Таке порівняння об’єктивно активізує змагання областей і Києва за покращання показників;
-
визначити напрямок змін економіки України в цілому.
Система моніторингу і оцінювання державної регіональної політики підготовлена достатньо компетентно. Вона (у щорічному варіанті) є комплексною і дозволяє оцінювати усі значимі для регіону і країни зміни. Це надзвичайно важливо для системи моніторингу регіональної політики. Регіональна політика – надзвичайно широке поняття, і далеко не кожна спроба її моніторингу і оцінювання в силу цього виявляється вдалою. В той же час, ідеальні системи моніторингу і оцінювання не створюються з першої спроби, оскільки обов’язково вимагають коригування за висновками практичного використання. Діюча система може розглядатися у якості пілотного проекту, який має бути суттєво удосконалений за підсумками практичного застосування. Система показників МіО не є досконалою і не використовує всі можливості для адекватної оцінки результативності державної регіональної політики.
Система МіО результативності регіональної політики в Україні здатна оцінювати створені нові матеріальні цінності. Однак, ця система не здатна оцінювати нові нематеріальні цінності, наприклад, установки суспільної свідомості.
Порядком та Методикою не передбачено участь громадян та об’єднання громадян в моніторингу результативності державної регіональної політики. Порядок передбачає участь громадських об’єднань в оцінці результативності реалізації державної регіональної політики. У відкритому доступі відсутня інформація про факти участі громадських об’єднань в оцінці Міністерством регіонального розвитку результативності реалізації державної регіональної політики.
Об’єкт регулювання не дає можливостей отримати матеріальну вигоду конкретним посадовим особам. Однак, зловживання можуть статися. Така можливість визначена головним чином недостатньо чіткої і детальною регламентацією діяльності Мінрегіону щодо забезпечення участі громадськості в оцінці результативності реалізації державної регіональної політики.
Порядок та Методика не в повній мірі відповідає прийнятим в Європейському Союзі правилам і процедурам моніторингу та оцінки.
Існують обмеження діючої системи моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики. Результати моніторингу і оцінювання регіональної політики України в нинішньому вигляді не можуть:
-
представити партнерам України переконливі докази необхідності подальшої підтримки нашій країні. Так, у 2015 р. біля о 22 % мешканців ЄС думали, що українці хочуть лише грошей, а тому стануть тягарем для ЄС[1] ;
-
дати владі України уявлення про вплив регіональної політики на соціальне самопочуття населення. Результати моніторингу не дозволяють прогнозувати соціальні наслідки державної регіональної політики;
-
представляти органам влади областей і Києва повні, деталізовані і своєчасні рекомендації.
-
порівняти у динаміці розвитку України і країн ЄС за важливими для ЄС показниками стратегії «Європа 2020»;
-
виявляти широке коло можливих аспектів впливу децентралізації на регіональний розвиток;
-
дати підстави для аналізу конкурентоздатності областей України і міста Києва на зовнішньому ринку (різні показники моніторингу і оцінювання регіональної політики і GCI).
Проект Закону України «Про державне стратегічне планування» був розміщений на сайті Мінекономіки 5.12.2017 р. для обговорення. Законопроект визначає правові та організаційні засади формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку країни, встановлює загальний порядок розроблення, затвердження і виконання документів державного стратегічного планування, а також повноваження учасників цих процесів. Надзвичайно важливо, що законопроект містить норми щодо моніторингу і оцінювання державного стратегічного планування, зокрема визначення моніторингу і оцінки. Законопроект містить низку недоліків:
-
неповне і неточне формулювання, наприклад, визначення моніторингу як моніторинг документів. Виходячи з мети законопроекту, можливий та необхідний: 1) моніторинг розроблення документів; 2) моніторинг затвердження документів; 3) моніторинг виконання документів державного стратегічного планування. Усе це є моніторингом діяльності;
-
відсутні норми щодо обов’язкової наявності розділу моніторингу і оцінювання в структурі документів стратегічного планування (ст. 11, 12);
-
відсутні норми щодо обов’язкової участі представників громадянського суспільства (членів громадських рад при органах виконавчої влади) в процесі оцінювання.
Представники Української Асоціації Оцінювання на прохання Мінекономіки підготували експертний висновок щодо цього законопроекту і направили його 20.12.2017 р. (додається). УАО пропонує усунути названі вище недоліки: змінити визначення моніторингу; змінити визначення оцінки; зробити обов’язковим розділ, присвячений моніторингу і оцінці, для стратегічного плану центрального органу виконавчої влади; зробити обов’язковим розділ, присвячений моніторингу і оцінці, для стратегії розвитку окремої галузі (сфери)/ загальнодержавній програмі; розділити моніторинг і оцінку як види діяльності; залучити до оцінювання представників громадянського суспільства в особі членів громадських рад при органах виконавчої влади.
Таким чином, в Україні є законодавча база і методика лише для моніторингу і оцінки державної регіональної політики. Діючі нормативні документи у сфері МіО державної регіональної політики недосконалі і не дозволяють вирішувати усі актуальні завдання оцінювання реформ. У той же час, моніторинг і оцінка виконання державних програм в Україні стають усе більш важливими. Формальна непублічна оцінка виконання державних програм руйнують довіру до діяльності влади як з боку громадянського суспільства України, так і з боку зарубіжних партнерів.
У найближчий час необхідно створювати в Україні законодавчу базу для моніторингу і оцінювання діяльності органів державної влади, наприклад, в Законі «Про державне стратегічне планування».
-
Системи МіО у загальнодержавних стратегіях і програмах
Під час реалізації проекту «Посилення децентралізації в Україні» були підготовлені і оприлюднені експертні висновки систем МіО декількох вітчизняних загальнодержавних стратегій і програм. Стратегії/ програми для експертизи були відібрані таким чином, щоб оцінити документи, які з’явилися у різний час. Таким чином, здійснена експертиза наступних документів (експертні висновки додаються):
-
Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» (автор експертизи – М. Савва).
-
Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки (автор експертизи – Л. Пильгун).
-
Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки (автор експертизи – Л. Пильгун).
-
Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки (автор експертизи – Л. Пильгун).
-
Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (автор експертизи – Л. Пильгун).
-
Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року (автор експертизи – Л. Пильгун).
Експертиза системи МіО стратегії/ програми здійснювалася за наступними критеріями:
-
Спроможність індикаторів визначати динаміку виконання стратегії/ програми.
-
Повнота системи індикаторів: чи передбачені індикатори для усіх завдань стратегії/ програми.
-
Відкритість результатів МіО: чи передбачене оприлюднення результатів оцінки.
-
Відкритість процесу МіО: чи передбачена участь представників громадянського суспільства в МіО державних і муніципальних програм.
-
Обов’язковість відповідних змін у стратегії/ програмі за результатами МіО: чи передбачені у системі МіО механізми змін діяльності за результатами оцінювання.
Під час експертизи індикатори вивчалися на відповідність наступним мінімальним вимогам:
-
чи дозволяють вони виміряти або обрахувати результати діяльності;
-
чи однаково розуміються індикатори різними людьми в різний час;
-
чи вимірює індикатор лише один параметр;
-
чи не вимагає вимірювання індикатора зайвих витрат[2].
Системи МіО загальнодержавних стратегій і програм мають декілька спільних недоліків:
-
Не усі індикатори можуть використовуватися для вимірювання динаміки:
-
Індикатори містять інші самостійні індикатори. Наприклад, індикатор № 1 Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні «Динаміка формування об’єднаних територіальних громад» з презентації Мінрегіону «Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 жовтня 2017», містить наступні незалежні індикатори: «кількість об’єднаних територіальних громад; кількість територіальних громад, які утворили об’єднані територіальні громади; кількість жителів в об’єднаних територіальних громадах; середня кількість територіальних громад, які об’єдналися в одній об’єднаної територіальній громаді (ОТГ); середня чисельність населення в одній ОТГ».
-
Певні індикатори не дозволяють вимірювати динаміку. Наприклад, індикатор № 2 Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні «Рейтинг областей щодо формування ОТГ» не характеризує динаміку реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади і не може бути індикатором виконання Концепції.
-
Зміст певних індикаторів не зрозумілий та не має сенсу. Наприклад, усі показники виконання завдань/ індикатори Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року не містить певних одиниць вимірювання, хоча відповідний стовбець біля показників виконання завдань передбачений. Відповідно зміст деяких показників неможливо зрозуміти. Наприклад, «кількість інформаційної продукції»: у 2016 році – 1, 2017 – 1, 2018 – 1, 2019 – 1, 2020 – 1. Виникає логічне запитання: Про що мова? Що є одиницею інформаційної продукції? Це один інформаційний матеріал? Один екземпляр друкованої продукції? Текст Програми і додатків до неї не дає відповіді на ці питання.
-
Деякі індикатори сформульовані таким чином, що можуть мати двояке значення і не відповідають критерію «однаково розуміється і вимірюється різними людьми в різний час». Наприклад, показник № 12 Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» «за результатами опитування рівень довіри експертного середовища (адвокати, юристи) до суду становитиме 70 відсотків». Категорія «експертне середовище» є неконкретної. Результати опитування експертів будуть значно відрізнятися в залежності від вибору конкретних експертів.
-
Деякі індикатори сформульовані таким чином, що не відповідають назвам цих індикаторів. Індикатор Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки «кількість молоді, залученої до заходів, спрямованих на національно-патріотичне виховання та підвищення рівня громадянської свідомості молоді» вимірюється у процентах. Підсумковий плановий показник за 5 років виконання програми – 50,27 %. Це значення отримали шляхом додавання планових значень за роками: 2016 – 3,91 %, 2017 – 11,08 %, 2018 – 11,43 %, 2019 – 11,77 %, 2020 – 12,08 %. У той же час, є очевидним наступне: людина може брати участь у заходах Програми у різні роки, відповідно, ця людина має бути «порахована» декілька разів. У результаті, навіть у випадку успішного досягнення підсумкового планового показника 50,27 % фактичний процент молодих людей, які взяли участь у заходах, буде меншою. Фактично, даний індикатор враховує не кількість молодих людей, які взяли участь у заходах, а кількість відвідувань заходів.
-
Відсутні індикатори, спрямовані на вимірювання соціального впливу стратегій/ програм. Наприклад, серед цілей Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні є наступна: «задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території». Індикатори, спрямовані на вимірювання досягнень даної цілі, відсутні. Це не дозволяє оцінити важливий аспект впливу діяльності по реалізації Концепції, а саме – зміни громадської свідомості.
-
Відсутні індикатори, які базуються на результатах опитувань громадської думки. Наприклад, усі індикатори, які використовуються Мінрегіоном, для Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні базуються на офіційній статистиці. Індикатори, що базуються на «зворотному зв’язку» з населенням (опитування громадської думки), не використовуються.
-
-
Переліки індикаторів, як правило, є неповними. Для низки завдань і очікуваних результатів програм індикаторів не існує. Наприклад, відсутні індикатори для такого якісного очікуваного результату Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки, як «впровадити новий фінансово-інвестиційний механізм державної підтримки, спрямований на забезпечення максимальної ефективності використання державних коштів; побудувати службове житло для тих категорій громадян, що мають право на користування таким житлом; створити умови для стабільної роботи підприємств будівельної галузі, збереження робочих місць».
-
У розділах, присвячених МіО, відсутні вимоги щодо обов’язкового оприлюднення результатів оцінювання.
-
Розділи, присвячені МіО, не передбачають участі представників громадянського суспільства у моніторингу і оцінюванні стратегій/ програм, або ж передбачають участь лише у моніторингу, але не в оцінюванні.
-
У розділах, присвячених МіО, не враховують можливість змін у діяльності на виконання програм за результатами оцінювання.
-
Визначенні цілей у стратегіях/ програмах неконкретні. Відповідно, під подібні цілі неможливо створити адекватні індикатори. Наприклад, система показників оцінки Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» дозволяє оцінити прогрес України в економічній, соціальній і культурній сферах. У той же час, оцінити за цими показниками досягнення мети Стратегії «впровадження в Україні європейських стандартів життя та вихід України на провідні позиції у світі» неможливо в силу низької визначеності формулювання мети. По-перше, мета складається з двох різних компонентів, які не дублюють один одного – «європейські стандарти життя» і «провідні позиції в світі». По-друге, якщо перший компонент можна оцінити, оскільки Європейський Союз активно впроваджує загальні для всіх країн Союзу стандарти, то другий оцінити неможливо. Він є радше мотивуючої словесною формулою, ніж досяжною метою.
Деякі загальнодержавні стратегії не містять систем МіО. Наприклад, Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки: система індикаторів та критеріїв для моніторингу та оцінки Національної стратегії відсутня.
Таким чином, системи МіО загальнодержавних стратегій і програм не забезпечують ефективний моніторинг і оцінку виконання цих документів. Відповідно, немає підстав для внесення необхідних змін щодо діяльності на виконання стратегій/ програм.
-
Системи МіО у регіональних (обласних) стратегіях розвитку
-
Під час реалізації проекту «Посилення децентралізації в Україні» регіональні експерти проекту здійснили експертизи розділів МіО 24 стратегій розвитку областей і міст Києва. Експертизи були здійснені за єдиною методикою.
Стратегії розвитку областей, як правило, у розділі «Впровадження та моніторинг реалізації стратегії» містить підрозділ «Моніторинг реалізації стратегії». Методика моніторингу цих підрозділів має декілька спільних недоліків:
-
Не визначена періодичність узагальнення інформації під час моніторингу: один раз на три місяці, шість місяців, рік тощо.
-
Методика моніторингу не містить рекомендацій щодо узагальнення інформації. Немає вимог щодо формату кінцевого документу, – це має бути доповідь, звіт, аналітична записка тощо.
-
Моніторинг не передбачає оприлюднення результатів моніторингу: публікація у засобах масової інформації, розміщення на офіційному сайті органу влади. Відповідно, ці результати часто лишаються недоступними для громадянського суспільства.
-
Не передбачений незалежний моніторинг виконання стратегій розвитку.
-
Не передбачена участь у моніторингу, який здійснюється представниками влади, експертами, ініціативними групами, громадськими організаціями, а також громадськими радами при органах влади
Недоліки методики моніторингу дають можливість представникам влади формулювати результати моніторингу під свої потреби і завдання.
Експертиза стратегій розвитку областей і Києва дозволила виявити декілька недоліків систем індикаторів цих стратегій:
-
Відсутність уніфікації. Перелік індикаторів знаходиться у додатку до стратегії розвитку області (Донецька область). Інколи індикатори знаходяться у параграфах, де мова йде про оперативні цілі (Житомирська область). Це ускладнює порівняння стратегій різних областей.
-
Відсутність індикаторів динаміки факторів, які сприяють корупції або спричиняють корупцію.
-
Відсутність індикаторів змін у ставленні населення до діяльності органів влади області.
-
Відсутність в індикаторах для вимірювання економічних змін соціальної складової даного процесу. Наприклад (Одеська область): «1. Забезпечення конкуренто-спроможності місцевої економіки: 1) Валовий регіональний продукт (у фактичних цінах) у розрахунку на одну особу 2) Наявний дохід у розрахунку на одну особу 3) Обсяг прямих іноземних інвестицій у розрахунку на одну особу 4) Експорт товарів у розрахунку на одну особу 5) Кількість малих підприємств у розрахунку на 10 тис. наявного населення 6) Обсяг реалізованої інноваційної продукції до загального обсягу реалізованої промислової продукції 7) Енергоємність виробництва і відпуску котельнями 1 Гкал теплової енергії в регіонах». Такий підхід має суттєвий недолік: а) підхід не відображає ставлення суспільства на виконання стратегії розвитку; б) підхід не відображає соціальні зміни, які відбуваються в рамках виконання стратегії; в) підхід не дозволяє оцінити і продемонструвати соціальний вплив реформ.
-
Відсутність індивідуальних (унікальних) індикаторів для кожної обласної стратегії. Як правило, індикатори дублюються з Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року. Наприклад (Одеська область): «Індикативні показники» (2012, 2016, 2020 роки) передбачені лише для 22 індикаторів, які є в Державній стратегії регіонального розвитку. 10 унікальних обласних індикаторів, які не дублюються з Державної стратегії регіонального розвитку, не мають планових показників. Серед таких унікальних обласних індикаторів – «кількість громадських об’єднань, у тому числі асоціацій та інших партнерів, що беруть участь у консультаціях під час підготовки стратегій регіонального розвитку». Проте незрозуміло, скільки має бути таких громадських об’єднань в Одеській області по завершенню реалізації обласної Стратегії. У деяких обласних стратегіях розвитку подібних індикаторів (таких, що не можна виміряти) – більшість. Так, у Стратегії розвитку Житомирської області – 62 індикатора. З них узгоджено з Державною стратегією регіонального розвитку – 22 індикатора, а 40 індикаторів не мають планових показників.
-
Неможливість надати певним індикаторам якогось значення. Наприклад (Київська область): «Створення сприятливих умов для регулювання ведення бізнесу. Підтримка розвитку інноваційних технологій. Запровадження освітніх програм з урахуванням потреб високотехнологічного бізнесу… Розвиток малих та інших міст, у тому числі районного значення. Підвищення соціальної справедливості. Ефективне використання потенціалу територіальної спеціалізації в економічному розвитку».
-
Індикатори містять інші самостійні однопорядкові індикатори. Наприклад (Житомирська область): «кількість та обсяг спеціальних навчальних програм у сфері здорового способу життя» – два в одному; «кількість суб’єктів малого і середнього підприємництва, які впроваджують інноваційні розробки, енерго- та ресурсозберігаючі, екологічно чисті технології» – чотири в одному; «показники загальної та дитячої смертності, захворюваності за основними класами хвороб» – невизначена кількість в одному.
-
Індикатори містять інші самостійні різнопорядкові індикатори. Наприклад (Житомирська область): «кількість і якість переробки твердих побутових відходів». Кількість і якість вимірюються по-різному, ці параметри не можуть поєднуватися в один індикатор.
-
Використання для обласних стратегій розвитку індикаторів лише з Державної стратегії регіонального розвитку. Наприклад (Донецька область): «…обов’язковою умовою забезпечення моніторингу реалізації Стратегії є застосування системи індикаторів, які використовуються для визначення результативності реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року». Такий підхід не дозволяє відстежити розвиток області за унікальними для неї напрямками.
Певні недоліки МіО обласних стратегій є похідними від відсутністю логічних зв’язків між метою, завданнями, очікуваними результатами, розділами тощо. Так, наприклад:
-
Визначення очікуваних результаті відображають не результаті, а процес. Наприклад (Запорізька область): «Оперативна ціль 2.1. Стимулювання залучення інвестицій. Очікувані результати: розвиток машинобудівного комплексу області і суміжних галузей промисловості; розвиток інфраструктури регіону; модернізація виробничих потужностей промислових підприємств, створення нових виробництв; збільшення обсягів перевезень пасажирів та вантажів; підвищення рівня безпеки та якості послуг з перевезення пасажирів; покращення фінансового стану транспортних та дорожніх підприємств; збільшення потоків прямих іноземних інвестицій в економіку регіону; забезпечення населення доступним житлом».
-
Визначення мети відображає не результат, а процес. Наприклад (Івано-Франківська область): «Операційна ціль 1.1: Стимулювання залучення інвестицій. Операційна ціль 1.2: Стимулювання розвитку малого та середнього бізнесу». Очевидно, що стимулювання – це процес, а мета має визначати кінцевий результат діяльності.
-
Для визначення мети використовуються неконкретні поняття. Наприклад (Івано-Франківська область): «Операційна ціль 1.3. Забезпечення енергоефективності». Енергоефективність розуміється по-різному. У Законі України «Про енергозбереження» енергоефективність трактується як синонім енергозбереження. Офіційний сайт Київенерго пропонує наступне визначення: «Енергоефективність – це сфера знань, яка знаходиться на перетині інженерії, економіки, юриспруденції і соціології»[3].
-
Стратегічна мета розвитку містить велику кількість різних компонентів. Наприклад (Волинська область): «Стратегічною метою регіонального розвитку області на період до 2020 року є створення умов для збалансованого, спрямованого на підвищення якості життя та добробуту населення, розвитку, зростання конкурентоспроможності економіки області, впровадження інноваційно-інвестиційної моделі сталого розвитку, упровадження сучасних технологій, комплексного економічного і соціального розвитку міст, районів, селищ і сіл області та розвитку громадянського суспільства». Таке змішування мети із завданнями та пріоритетами діяльності тягне за собою низку проблем. Насамперед не можна створити індикатори та виміряти їх (в стратегії Волинської області це розвиток громадянського суспільства). Таку мету, завдання і пріоритети неможливо відобразити в операційних цілях, завданнях і заходах.
Моніторинг і оцінювання обласних стратегій розвитку здійснюється на підставі документів центральних органів влади. Якість системи МіО обласної стратегії розвитку, як правило, не дозволяє ефективно керувати виконанням цих документів.
-
Системи МіО у стратегіях розвитку громад
Під час реалізації проекту «Посилення децентралізації в Україні» регіональними експертами проекту за єдиною методикою були здійснена експертизі розділів, присвячених МіО, 24 стратегій/ програм/ планів розвитку (далі – документах) муніципального (місцевого) рівня. Регіональні експерти обрали для дослідження по 1 стратегії міста чи громади/ об’єднаної територіальної громади з кожної області України. В окремих випадках здійснювалася експертиза проектів муніципальних стратегій.
Для муніципальних документів характерні усі недоліки, які були вище згадані у прикладах з обласних стратегій розвитку.
Необхідно виділити недоліки систем МіО, які зустрічаються головним чином у документах муніципального рівня:
-
Неприпустимі/ неграмотні/ помилкові визначення. Наприклад (Великогаївська сільська об’єднана територіальна громада Тернопільській області): «Буде вирішена основна проблема громади – очистки стічних вод від установ, організацій та жителів громади, що призведе до підвищення інвестиційного потенціалу…».
-
Планові кількісні показники, які протирічать здоровому глузду та вимагають пояснення. Наприклад (Великокучурівська ОТГ Чернівецької області): «110% жителів громади підписало угоди про вивезення ТПВ з домашніх господарств».
-
Абсурдні формулювання, які, ймовірно, стали результатом копіювання тексту з іншої стратегії. Наприклад (Великогаївська ОТГ Тернопільській області): «Моніторинг зовнішнього середовища розвитку громади. Базується на аналізі основних показників, що характеризують ситуацію в державі в цілому та Житомирської області, які є стратегічно важливими для громади».
-
Відсутність типових підходів до фрмулювання стратегічних цілей прописані очікувані результати, в інших вони відсутні або вони сформульовані невизначено. Наприклад, Стратегія розвитку міста Добропілля на період до 2020 року.
-
Відсутність типових підходів до формулювання типових компонентів одного документу. Наприклад, певні стратегічні цілі мають очікувані результати, інші стратегічні цілі позбавлені очікуваних результатів, або вони сформульовані невизначено. Прикладом таких розбіжностей є Стратегія розвитку міста Добропілля на період до 2020 року.
-
Використання запозичених з іншої мови термінології, зокрема польської. Так, використання терміну іноземного терміну «евалюація» замість українського терміну «оцінювання» ускладнює взаєморозуміння сторін. Прикладом використання іноземних термінів є Стратегія розвитку Устилузької об’єднаної міської територіальної громади Волинської області.
У порівнянні зі стратегіями розвитку обласного рівня, муніципальні стратегії значно частіше:
-
Не містять розділу, присвяченого моніторингу і оцінюванню, або у цих розділах немає індикаторів.
-
Не передбачають індикаторів, що базуються на «зворотному зв’язку» з населенням (на опитуваннях громадської думки).
-
Не передбачають індикаторів, спрямованих на вимірювання динаміки розвитку громадянського суспільства.
-
Містить індикатори, які передбачають процес, а не результат.
-
Не містить методики моніторингу програмних документів.
-
В методиці моніторингу не вказується орган самоврядування, підрозділу чи організації, який відповідає за моніторинг.
-
Не передбачає оприлюднення результатів моніторингу і оцінки документів.
-
Не передбачає участі представників громадянського суспільства в моніторингу і оцінюванні виконання програмних документів.
-
Містить протиріччя між різними розділами документів.
Якість систем МіО муніципальних стратегій і програм розвитку лишається низькою і не дозволяє ефективно керувати виконанням цих документів. Законодавча база, яка регулює питання МіО на місцях в Україні відсутня. Доцільно сформувати її шляхом доповнень у Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
-
Пілотне оцінювання адміністративних послуг в Україні
Покращення якості послуг, що надаються органами влади усіх рівнів фізичним особам і бізнесу, є найважливішим завданням реформ з децентралізації. Так, першою проблемою Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні названа наступна: «погіршення якості та доступності публічних послуг внаслідок ресурсної неспроможності переважної більшості органів місцевого самоврядування здійснювати власні і делеговані повноваження». Заходи, що приймаються органами влади усіх рівнів для покращення якості і доступності послуг, недостатні. Істотному покращенню якості послуг, очевидно, перешкоджає низька якість законодавства про послуги. Надання послуг регламентується двома законами: ЗУ «Про соціальні послуги» 2003 року і ЗУ «Про адміністративні послуги» 2013 року.
У законі «Про адміністративні послуги» відсутнє поняття стандарту якості послуги. У законі «Про соціальні послуги» зміст стандарту визначено не чітко. У законодавстві України немає вимоги щодо створення регламенту, тобто алгоритму надання послуги; відсутнє поняття публічної послуги (загальнозначимої послуги, яка може надаватися не лише органами влади, але також неприбутковими організаціями або бізнесом); відсутня вимога щодо обов’язкового публічного обговорення проекту регламенту/ стандарту послуги; відсутній розподіл послуг, що надаються на запит, і функцій, що виконуються з ініціативи органу влади або посадової особи.
У зв’язку з досить низькою якістю публічних послуг, особливо на місцях, більшість мешканців України не бачить користі від реформ з децентралізації. Про це свідчать результати загальнонаціональних опитувань громадської думки[4]. По завершенню процесу об’єднання громад вже має розпочатися масове впровадження якісних і доступних послуг для людей і бізнесу. Проте цей черговий етап децентралізації не підготовлений.
На даному етапі децентралізації важливо виявити типові проблеми отримувачів публічних послуг. Для цього під час проекту «Посилення децентралізації в Україні» виконавці проекту, у тому числі регіональні експерти, отримали та описали (за єдиною методикою) 43 різні публічні послуги (методика и формат опису послуг додається). Отримання послуг мало пілотний характер. Мета даного компоненту проекту – визначити напрямки оцінювання публічних послуг в Україні. Проектом не ставилося завдання виявити кількісні закономірності отриманих послуг: невелика кількість отриманих послуг не дозволяє це зробити. Послуги отримані у місті Києві та у 12 областях:
-
Вінницька.
-
Дніпропетровська.
-
Житомирська.
-
Київська.
-
Луганська.
-
Львівська.
-
Одеська.
-
Полтавська.
-
Харківська.
-
Черкаська.
-
Чернігівська.
-
Чернівецька.
Послуги отримані від органів влади усіх рівнів: центрального, обласного, місцевого у період з 1 лютого до 30 листопада 2017 року.
Під час проекту отримані послуги наступних категорій:
-
Соціальні послуги, що надаються у відповідності з ЗУ «Про соціальні послуги».
-
Адміністративні послуги, що надаються у відповідності з ЗУ «Про адміністративні послуги».
-
Публічні послуги бюджетних організацій (освітніх, медичних та інших), наприклад, оформлення пенсій, допомоги, оформлення дитини у дитячий садок, школу тощо).
-
Публічні послуги комерційних організацій (постачальників електрики, газу, води, комунальних послуг).
На думку виконавців проекту, які безпосередньо отримували послуги, їх якість виросла у період реалізації реформ з децентралізації: збільшився перелік послуг, які можна отримати через електронні сервіси (онлайн-послуги); покращилася комфортність у приміщеннях, де надаються послуги; ставлення фахівців органів влади до отримувачів послуг стало більш доброзичливим.
Експертна оцінка послуг під час проекту «Посилення децентралізації в Україні» дозволила сформулювати деякі попередні висновки про їх якість і доступність:
-
Якість надання послуг визначається головним чином таким суб’єктивним фактором, як ставлення керівника і персоналу організації до своєї роботи. Регіональні експерти фіксували випадки, коли різні центри надання адміністративних послуг, що знаходяться в одному населеному пункті надавали послуги абсолютно різної якості. Така ситуація неприпустима і має бути виправлена шляхом більш чіткої регламентації порядку надання послуг, впровадження моніторингу і оцінки надання публічних послуг. Законодавство України не містить вимоги приймати регламенти, тобто процедури надання послуг. Проте такі регламенти надзвичайно важливі, оскільки вони дають можливість контролювати процес надання послуги. Доцільно ініціювати зміни законодавства України про послуги з метою включить норму про обов’язковість регламентів. До включення даної норми органи державної влади і органи місцевого самоврядування можуть з власної ініціативи розробляти і приймати регламенти надання послуг.
-
Усі органи влади, що надають послуги, мають інформаційні стенди для отримувачів послуг. У той же час на стендах, як правило, відсутні стандарти якості послуг або нормативи їх надання. Надзвичайно важливо, що для отримувачів послуг недоступна інформація про нормативи часу очікування у черзі і нормативи часу надання послуги.
-
Деякі приміщення, в яких надаються послуги, обладнані пандусами для людей з інвалідністю або дитячих візочків. У той же час пандуси є не в усіх подібних закладах. Деякі пандуси спроектовані і побудовані таким чином, що їх неможливо використати за призначенням через занадто круті підйоми/ спуски.
-
Бланки документів, які необхідні для отримання послуги, часто відсутні в організації, яка надає послугу. У той же час, такі бланки можна купити десь поруч (послугу надає комерційна організація), що є ознакою корупції.
-
Отримання деяких послуг супроводжується високими корупційними ризиками. Так, при отриманні послуги «Перереєстрація транспортного засобу вітчизняного виробництва» в одному з обласних територіальних сервісних центрів Міністерства внутрішніх справ зафіксована спроба запропонувати свої послуги від нелегального посередника. За 2000 гривень посередник гарантував швидке і якісне надання послуги. Відмова від послуг посередника не вплинула на результат надання послуги – автівка була перереєстрована.
-
В багатьох випадках орган влади або організація, яка надає послугу, відмовляється інформувати клієнта про готовність документів. Отримувач послуг має сам телефонувати і задавати питання про готовність цих документів. Дана проблема характерна головним чином для податкових органів.
-
У випадках отримання соціальних услуг зафіксовані факти вимоги від отримувачів послуг додаткових документів, які не передбачені документами, які регламентують дані послуги, наприклад, «Порядком виготовлення і видачі посвідчень батьків багатодітної сім’ї та дитини з багатодітної сім’ї».
-
Працівники, які приймають документи під час надання послуги, не перевіряють правильність заповнення цих документів отримувачами послуги. У результаті помилка, яку легко виправити під час подання документів, призводить до відмови у наданні послуги.
-
При отриманні довідок у деяких органах влади довідка видається одним закладом, а печатка ставиться іншим, в іншому приміщенні. Отримувач послуг має сам їхати або йти в інше приміщення, щоб поставити печатку на документе.
-
Деякі функції органів влади, які досить рідко надаються, містять не оприлюднені вимоги, які створюють проблеми для людей. Наприклад, при перетині державного кордону України особами, які мають виданий в Україні статус біженця, від них вимагають не лише документ для виїзду за кордон (аналог закордонного паспорту), але й внутрішнє посвідчення біженця – аналог паспорта). У закордонну подорож людина може не взяти з собою внутрішній документ. У цьому випадку він не пройде митний контроль і не зможе потрапити у потрібну країну. В країні небагато людей, які потрапляють під дію цих вимог Державної митної служби. Ймовірно, у результаті цього відносити з біженцями органи влади вибудовують без урахування інтересів представників даної групи.
-
Для отримання деяких послуг потрібне судове рішення. Наприклад, лише суд приймає рішення про виправлення помилки у державному реєстрі. Для такого рішення необхідна присутність на судовому засіданні представника органу влади з відповідними документами. Під час контрольного отримання послуги представник органу влади не з’являвся до суду або з’являвся без документів. У результаті прийняття рішення затяглося на 4 місяці. Необхідно прийняти регламент виконання такої функції, як «участь представника влади у судовому засіданні» і передбачити відповідальність посадових осіб за порушення регламенту.
-
У 2017 році додаткова оплата за скорочення термінів оформлення закордонного паспорту не призводила у низці випадків до скорочення цих термінів. Так, при оплаті за отримання закордонного паспорту протягом 7 робочих днів (вартість – більше 800 гривень) громадянин отримав паспорт фактично більше, аніж через 1 місяць. Необхідно зазначити, що дана проблема має тимчасовий характер. Вона пов’язана з введенням безвізового режиму для громадян України в країнах Європейського Союзу з червня 2017 року, що призвело до різкого збільшення попиту на біометричні паспорта.
-
Будівництво центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) є важливою, але недостатньою передумовою надання якісних послуг. Деякі ЦНАП не використовують у роботі принцип «єдиного вікна», що фактично зводить нанівець користь від ЦНАП для отримувачів послуг. У багатьох ЦНАП не забезпечений навіть мінімальний комфорт для відвідувачів (достатня кількість стільців, наявність електронної черги). Створення нових ЦНАП має обов’язково супроводжуватися детальною регламентацією їх діяльності, детальною регламентацією процедур надання кожної послуги, оприлюдненням повної інформації про послуги для відвідувачів ЦНАП, ефективним навчанням персоналу.
-
Найнижча якість послуг в категорії органів влади було зафіксована у діяльності податкових інспекцій. Для послуг податкових органів характерні наступні недоліки: тривале очікування у черзі, особливо у період здачі податкової звітності; неможливість отримати кваліфіковану консультацію; відсутність загальнодоступної інформації у приміщеннях податкових органів про те, в якому кабінеті і які послуги надаються; грубість стосовно отримувачів послуг; відсутність працівників на робочому місці у робочий час. Найбільш гострі проблеми типові для такої послуги податкових органів, як надання ключа єдиного цифрового підпису. Ця послуга об’єктивно надається довго (близько 1 години), але працівників, які її надають, як правило, недостатньо. У результаті, багато людей, які прийшли за цією послугою, не можуть отримати її протягом робочого дня і йдуть отримувати цю послугу у комерційні організації за плату. Під час інтерв’ю з працівником даної податкової інспекції виявилося, що нормативи часу отримання даної послуги немає. Недостатню кількість працівників, що надають дану послугу, пояснили нещодавнім скороченням персоналу. Під час цього скорочення були звільнені головним чином люди, які безпосередньо працювали з клієнтами.
-
Надзвичайно низька якість послуг характерна для комерційних підприємств, які надають комунальні послуги, наприклад, для постачальників газу населенню. Для послуг таких підприємств характерні наступні недоліки: тривале очікування у черзі для отримання послуги; відсутність у приміщеннях, де надаються послуги, інформації про необхідні документи; вимоги щодо додаткових документів. Як правило, в таких організаціях відсутні стандарти якості і регламенти надання послуг. Графік роботи працівників, час спілкування з клієнтом та інші нормативи визначає сам постачальник послуги без обліку інтересів клієнтів. Надання послуг організаціями-постачальниками газу, електрики, води, тепла та інших комунальних послуг необхідно регулювати Законом України «Про адміністративні послуги» і нормативні документи органів державної влади, а не документами самих постачальників послуг.
-
Висновки та рекомендації
Низка документів загальнодержавного, обласного і місцевого рівня містить ефективних методик та індикаторів, які можуть бути рекомендовані для широкого використання. Доцільно підготувати і оприлюднити збірник кращих практик МіО в стратегічному плануванні в Україні.
Законодавча база і методика в Україні є лише для моніторингу і оцінки державної регіональної політики. Проте нормативно-правові акти у сфері МіО державної регіональної політики недосконалі і вимагають суттєвих змін і доповнень. Є необхідність у найближчий час створити в Україні законодавчу базу для моніторингу і оцінювання діяльності органів державної влади, наприклад, у Законі «Про державне стратегічне планування». Доцільно конкретизувати і доповнити проект Закону України «Про державне стратегічне планування» в частині регулювання моніторингу і оцінки.
Система МіО загальнодержавних стратегій і програм недосконала і не забезпечує ефективну оцінку виконання цих документів. Відсутня база для внесення необхідних змін у виконання стратегій/ програм.
Моніторинг і оцінювання обласних стратегій розвитку здійснюється відповідно до документів центральних органів влади. Якість системи МіО обласних стратегій розвитку, як правило, не дозволяє ефективно керувати виконанням цих документів.
Законодавча база регулювання МіО на місцях відсутня. Доцільно створити її шляхом внесення доповнень в Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Якість систем МіО місцевих стратегій і програм розвитку лишається низькою і не дозволяє ефективно керувати виконанням цих документів.
Законодавство України щодо надання послуг недосконале. У Законі «Про адміністративні послуги» відсутнє поняття стандарту якості послуги. У Законі «Про соціальні послуги» зміст стандарту визначено не чітко. У законодавстві України відсутні вимоги до регламенту, тобто немає алгоритму надання послуги; відсутнє поняття публічної послуги (загальнозначимої послуги, яка може надаватися не лише органами влади, але також некомерційними організаціями або бізнесом); відсутня вимога обов’язкового публічного обговорення проекту регламенту/ стандарту послуги; відсутність поділу послуг, що надаються на запит, і функцій, які виконуються з ініціативи органу влади або посадової особи.
Дослідження практики надання публічних послуг в Україні показало деяке покращення якості цих послуг. У той же час, це дослідження виявило низку проблем якості і доступності послуг. Низька якість публічних послуг є головним раціональним джерелом невдоволення громадян владою. Для вирішення цієї проблеми потрібні наступні заходи: реформа системи органів виконавчої влади (адміністративна реформа), у тому числі аналіз і оптимізацію їх функцій; внесення змін у законодавство про послуги; комплекс заходів зі стандартизації публічних послуг; навчання працівників, які надають послуги.
Експерт проекту «Посилення децентралізації в Україні»,
член правління Української Асоціації Оцінювання
доктор політичних наук, професор Михайло Савва
5 січня 2018 року
Експертний висновок
щодо Порядку і Методики проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики (затверждено постановою Кабінету Міністрів України
від 21 жовтня 2015 р. № 856)
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій. У цьому експертному висновку не ставилося завдання запропонувати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після проведення всіх передбачених проектом експертиз.
Автор експертного висновку – Савва Михайло Валентинович, член Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), голова Правління Експертної групи «СОВА», кандидат соціологічних наук, доктор політичних наук, професор. E-mail: egroupsova@gmail.com.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання.[5]
Цей експертний висновок покликан посприяти центральним органам влади України у вдосконаленні системи моніторингу та оцінки регіональної політики. Намір покращувати систему моніторингу та оцінки демонструє, наприклад, Кабінет міністрів України (КМУ). Так, в березні 2017 року КМУ розподілив 651,3 млн грн залишку коштів спеціального фонду державного бюджету в 2017 році, які були отримані у вигляді допомоги від Європейського Союзу, на підтримку регіональної політики. Згідно з розпорядженням № 186 від 22 березня, уряд розподілив залишок коштів спеціального фонду державного бюджету в сумі 651,3 млн грн Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Ці кошти будуть спрямовані, між іншим, на вдосконалення системи моніторингу та оцінки регіональної політики.[6]
Методика експертизи враховує прийняті в Європейському Союзі підходи до моніторингу та оцінки регіонального розвитку. Найважливішим аспектом досвіду ЄС у сфері регіонального розвитку є наступне: моніторинг і оцінка дії необхідні для того, щоб можна було продемонструвати створену цінність для бенефіціарів та платників податків.[7] Виходячи з цього, в даному експертному висновку Порядок та Методика проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики оцінюються з точки зору їх здатності виявляти створену в ході діяльності цінність.
Мета експертизи: оцінити здатність Порядка та Методики служити інструментом коригування державної регіональної політики для виявлення створеної цінності.
Питання експертизи:
1. Чи присутні в Порядку і Методиці підстави для участі громадян в моніторингу та оцінці результативності державної регіональної політики.
2. Чи присутні в Порядку і Методиці корупціогенні фактори.
3. Наскільки адекватно по передбаченим Методикою показниками можливо оцінити результативність державної регіональної політики.
4. Наскільки Порядок і Методика відповідають прийнятим в Європейському Союзі правилам і процедурам моніторингу та оцінки.
Для відповідей на питання експертизи використовується інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: Система моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики.
Основні використовувані документи:
Закон України «Про засади державної регіональної політики». (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст. 90).
Порядок проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики (включаючи додатки). Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 856.
Методика проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 856.
Методи експертизи:
-
Оцінка наявності та реалістичності практичного застосування механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні державної регіональної політики.
-
Оцінка наявності в Порядку та Методиці корупціогенних чинників.
-
Оцінка відповідності індикаторів / показників Методики мінімальним вимогам до показників.
-
Оцінка повноти системи індикаторів / показників.
-
Зіставлення Порядку та Методики з документами Європейського Союзу, присвяченими моніторингу та оцінки регіональної політики.
Питання 1. Чи присутні в Порядку і в Методиці підстави для участі громадян в моніторингу та оцінці результативності державної регіональної політики
Відповідь: Порядком та Методикою не передбачено участь громадян та обєднання громадян в моніторингу результативності державної регіональної політики. Порядок передбачає участь громадських об’єднань в оцінці результативності реалізації державної регіональної політики. У відкритому доступі відсутня інформація про факти участі громадських об’єднань в оцінці Міністерством регіонального розвитку результативності реалізації державної регіональної політики.
Обгрунтування відповіді: Моніторинг і оцінювання результативності реалізації державної регіональної політики здійснюється Мінрегіоном у відповідності з постановою КМУ від 21 жовтня 2015 р. № 856 «Про затвердження Порядку та Методики проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики»[8].
У постанові сформульовані мета моніторингу і оцінювання: «Моніторинг та оцінка результативності реалізації державної регіональної політики проводяться з метою спостереження за процесом її реалізації, виявлення проблем розвитку регіонів та причин їх виникнення, підвищення ефективності управлінських рішень центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських держадміністрацій у сфері регіонального розвитку».
Постановою визначений вичерпний перелік джерел інформації для моніторингу: «… на підставі наявних даних офіційної статистики, інформації центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських держадміністрацій». Таким чином, моніторинг ведеться лише на основі офіційної статистики і не передбачає участь громадян. Усе дані для моніторингу надаються Держстатом та іншими органами центральної влади України.
Система МіО передбачає участь громадських об’єднань в оцінці. Пункт 9 Порядку проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики передбачає наступне: «Оцінка результативності реалізації державної регіональної політики проводиться Мінрегіоном із залученням громадських об’єднань та наукових установ (за згодою) на підставі звітів центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських держадміністрацій, органів місцевого самоврядування щодо результатів оцінки результативності реалізації документів, які визначають державну регіональну політику, та результатів моніторингу соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя. Порядок проведення оцінки результативності реалізації документів, які визначають державну регіональну політику, встановлюється відповідно до статті 23 Закону України “Про засади державної регіональної політики”.
Однак, стаття 23 Закону лише уточнює, що оцінка за участю громадських об’єднань проводиться щорічно: «5. Моніторинг та оцінка результативності реалізації Державної стратегії регіонального розвитку України та плану заходів з її реалізації проводяться щороку центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, із залученням громадських об’єднань та наукових установ». Конкретні механізми участі громадян в оцінці відсутні в Методиці і в Законі.
У відкритому доступі відсутня інформація про притягнення громадськості Мінрегіоном до оцінки результативності державної регіональної політики. Такої інформації немає в тому числі на сайті Мінрегіону. План роботи Громадської ради при Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на 2017 рік[9] не передбачає участі Громадської ради в оцінці результативності державної регіональної політики.
Питання 2. Чи присутні в Порядку і Методиці корупціогенні фактори
Відповідь: Об’єкт регулювання не дає можливостей отримати матеріальну вигоду конкретним посадовим особам. Однак, зловживання можуть статися. Така можливість визначена головним чином недостатньо чіткої і детальною регламентацією діяльності Мінрегіону щодо забезпечення участі громадськості в оцінц результативності реалізації державної регіональної політики.
Обгрунтування відповіді: Корупціогенним фактором є неналежне визначення в нормативно-правовому акті, проекті нормативно-правового акта функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, наслідком чого може бути невиправдане встановлення чи надмірне розширення дискреційних повноважень, створення умов для виникнення конфлікту інтересів та можливостей для зловживання наданими їм повноваженнями.[10]
У випадку з Порядком і Методикою можливі зловживання не можуть принести особистої матеріальної вигоди. Об’єкт регулювання не дає можливостей отримати матеріальну вигоду конкретним посадовим особам. Однак, зловживання можуть статися. Цілі таких зловживань можуть бути різними. Така можливість визначена недостатньо чіткої і детальною регламентацією діяльності Мінрегіону щодо забезпечення участі громадськості в оцінці. Так, пункт 9 Порядку вказує: «Оцінка результативності реалізації державної регіональної політики проводиться Мінрегіоном із залученням громадських об’єднань та наукових установ (за згодою) на підставі звітів центральних органів виконавчої влади…». Однак, цей пункт можна трактувати надзвичайно широко. У Порядку і не сказано, яким чином Мінрегіон залучає громадські об’єднання до участі; за яким критерієм відбираються громадські об’єднання; в якій формі має проявлятися їх участь; як враховуються пропозиції громадських об’єднань.
Питання 3. Наскільки адекватно по передбаченим Методикою показниками можливо оцінити результативність державної регіональної політики
Відповідь: Система показників не є досконалою і не використовує всі можливості для адекватної оцінки результативності державної регіональної політики.
Обгрунтування відповіді: Щорічний моніторинг і оцінювання проводиться за 64 показниками (індикаторами), поділеними на 12 груп:
-
Економічна та соціальна згуртованість.
-
Економічна ефективність.
-
Інвестиційно-інноваційний розвиток та зовнішньоекономічна співпраця.
-
Фінансова самодостатність.
-
Розвиток малого та середнього підприємництва.
-
Ефективність ринку праці.
-
Розвиток інфраструктури.
-
Відновлювана енергетика та енергоефективність.
-
Доступність та якість послуг у сфері освіти.
-
Доступність та якість послуг у сфері охорони здоров’я.
-
Соціальний захист та безпека.
-
Раціональне природокористування та якість довкілля.
Щорічний моніторинг і оцінювання ведеться за 27 показниками (індикаторами), поділеними на 6 груп:
-
Економічна ефективність.
-
Інвестиційний розвиток та зовнішньоекономічна співпраця.
-
Фінансова самодостатність.
-
Ефективність ринку праці.
-
Розвиток інфраструктури.
-
Відновлювана енергетика та енергоефективність.
Для щоквартального моніторингу використовуються ті ж самі індикатори, які, поруч з іншими, використовуються під час щорічного моніторингу. Таким чином, щорічний моніторинг є доповненим варіантом щоквартального моніторингу.
За результатами щоквартального моніторингу Мінрегіон дає загальні рекомендації обласним і Київській державній адміністраціям.[11]
Недоліки показників:
-
Показники (індикатори) даної системи є процесними, тобто направлені на вимірювання процесу, але не результатів соціально-економічного розвитку регіонів. Загальним кінцевим результатом такого розвитку завжди є підвищення якості життя / покращення соціального самопочуття населення. Процесний характер носить, наприклад, показник: «об’єм виконаних будівельних робіт у розрахунку на одну людину», який не характеризує користь цих робіт для населення регіону. Ці роботи могли бути виконані не там, де потрібно людям. Великий об’єм будівельних робіт в регіоні міг бути здійснений, наприклад, в інтересах олігархічної групи. Звітність про будівельні роботи може бути сфальсифікована. В результаті показники будівельних робіт можуть ніяк не відображатися на якості життя населення регіону. Важливо підкреслити, що такі показники можуть бути основані лише на результатах виявлення суспільної думки, тобто на результатах опитувань.
-
В даній системі немає показників, спрямованих на вимірювання впливу соціально-економічного розвитку на громадську думку. Найважливішими запитаннями для влади України, а також для союзників і донорів України є: «Як змінюється українське суспільство? Чи забезпечена стабільність демократії в країні?». Без оцінювання впливу результати соціально-економічного розвитку є неповними. Підтримка реформ в країні із-за кордону в багато чому залежать від того, наскільки повно і переконливо влада нашої країни здійснить і покаже результати оцінювання впливу. Такі показники можуть бути основані лише на результатах вивчення громадської думки, тобто на результатах опитувань.
-
Низка показників соціально-економічного розвитку (офіційна статистика) надається органами центральної влади Мінрегіону через декілька місяців по закінченню звітного періоду. У результаті підсумувати результати моніторингу за усіма показниками можна лише з чималим запізненням. Рекомендації, дані за підсумками такого моніторингу обласним адміністраціям, є неповними.
-
Системи моніторингу державної регіональної політики і моніторингу децентралізації не порівнюються одна з одною. У той же час, завдання цих систем моніторингу надзвичайно близькі. У відповідності з постановою КМУ від 21 жовтня 2015 р. № 856 «Про затвердження Порядку та Методики проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики» одне із завдань моніторингу – підвищення ефективності управлінських рішень центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських держадміністрацій у сфері регіонального розвитку. Система моніторингу децентралізації проектного офісу Національної ради реформ, також передбачає моніторинг ефективності системи влади. Порівняння цих двох систем моніторингу дозволить спростити кожну з них.
-
Низка показників системи річного моніторингу державної регіональної політики є мало обґрунтованими. Ці показники не дають можливості запропонувати якісь рекомендації, або ж такі рекомендації неможливо виконати практично. Наприклад, показник № 23 (показники щоквартальної оцінки) «Обсяг вантажообігу автомобільного та залізничного транспорту, тис. тонн-кілометрів на 1000 осіб населення». Перевезення вантажів в Україні відбувається не лише автомобілями і залізницею, але й внутрішнім водним транспортом. Об’єм перевезень вантажів водою в даному показнику не враховується. При цьому внутрішній водний транспорт забезпечує найнижчу собівартість перевезень вантажів. Таким чином, показник № 23 не дає повної інформації і не дозволяє робити обґрунтовані висновки.
-
Деякі показники спрямовані на вимірювання часових процесів, і з часом від них доведеться відмовитися. До таких відносяться, наприклад, № 42 (показники щорічної оцінки) «Частка домогосподарств, які уклали кредитні договори в рамках механізмів підтримки заходів з енергоефективності в житловому секторі за рахунок коштів державного бюджету (у тому числі із співфінансуванням з місцевих бюджетів), відсотків до загальної кількості домогосподарств регіону» та № 43 (показники щорічної оцінки) «Частка бюджетних установ регіону, щодо яких у звітному періоді було укладено енергосервісні договори, відсотків до загальної кількості бюджетних установ регіону».
Питання 4. Наскільки Порядок і Методика відповідають прийнятим в Європейському Союзі правилам і процедурам
моніторингу та оцінки
Відповідь: Порядок та Методика не в повній мірі відповідає прийнятим в Європейському Союзі правилам і процедурам моніторингу та оцінки.
Обгрунтування відповіді: В стратегії «Європа 2020» є цільові показники, які мають бути досягнуті до 2020 року. Українська Методика не використовує цільові, тобто заплановані показники. Вона не ставить конкретні кількісні очікувані результати, а лише вимірює фактично досягнуте. При цьому, Порядок проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики передбачає оцінку результативності виконання індикаторів шляхом порівняння отриманих результатів з їх цільовими значеннями (п. 1). Однак, форма Інформації для проведення оцінки соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя та форма Результатів оцінки соціально-економічного розвитку Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя (додатки до Порядку) навіть не передбачають цільових значень.
При вимірюванні зайнятості населення використовуються різні вікові групи. У системі моніторингу Європейського Союзу «Європа 2020»[12] показником зайнятості населення є наступний: «Рівень зайнятості у віковій групі 20 – 64 років». У системі моніторингу соціально-економічного розвитку України є показник № 16 (показники щоквартальної оцінки) «Рівень зайнятості населення у віці 15-70 років (за методологією Міжнародної організації праці), відсотків до економічно активного населення відповідного віку». Таким чином, вікові межі не співпадають. Це не дозволяє зіставляти значення українських і європейських показників. Або: європейська система моніторингу містить у собі показник «Доля енергії, отриманої з відтворюваних джерел, в загальному об’ємі енергії, що споживається». Українська система моніторингу передбачає не лише відтворювані, але й альтернативні джерела: № 38 (показники щорічної оцінки) «Частка обсягу теплової енергії, виробленої в регіоні з альтернативних видів палива або відновлюваних джерел енергії за звітний період, відсотків до загального обсягу виробленої теплової енергії в регіоні за звітний період».
Дана система моніторингу важко співвідноситься з інтегративним індексом глобальної конкурентоздатності (GCI),[13] за допомогою якого рангується конкурентоздатність держав світу. Даний індекс використовується Всесвітнім економічним форумом з 2004 року. Індекс глобальної конкурентоздатності оцінює здатність країн забезпечити високий рівень добробуту своїх громадян. Україна у рейтингу конкурентоздатності за 2015 – 2016 рр. зайняла 79 місце (на 1 місці – Швейцарія, Росія – на 45-му).[14] Серед багатьох підходів до вивчення і вимірювання конкурентоздатності GCI – найбільш розповсюджений стосовно територій (країн), а не підприємств. В даному індексі особлива увага приділяється факторам ефективності використання ресурсів, підвищення продуктивності праці і якості товарів/ послуг.
Мало співвідносяться системи моніторингу державної регіональної політики України і GCI тому що: а) є відмінності методики моніторингу. GCI на 2/3 формується на основі опитування керівників компаній, а моніторинг регіональної політики України ведеться виключно на основі даних офіційної статистики. Результати опитувань під час моніторингу регіональної політики не використовуються; б) різні масштаби об’єктів моніторингу. GCI веде моніторинг за більш ніж 100 показниками у наступних 12 сферах: «Якість інститутів», «Інфраструктура», «Макроекономічна стабільність», «Здоров’я і початкова освіта», «Вища освіта і професійна підготовка», «Ефективність ринку товарів і послуг», «Ефективність ринку праці», «Розвиток фінансового ринку», «Технологічний рівень», «Розмір внутрішнього ринку», «Конкурентоздатність компаній» і «Інноваційний потенціал». Моніторинг регіональної політики України (річний) ведеться в наступних 12 сферах: «Економічна та соціальна згуртованість», «Економічна ефективність», «Інвестиційно-інноваційний розвиток та зовнішньоекономічна співпраця», «Фінансова самодостатність», «Розвиток малого та середнього підприємництва», «Ефективність ринку праці», «Розвиток інфраструктури», «Відновлювана енергетика та енергоефективність», «Доступність та якість послуг у сфері освіти», «Доступність та якість послуг у сфері охорони здоров’я», «Соціальний захист та безпека», «Раціональне природокористування та якість довкілля».
Система моніторингу і оцінювання регіональної політики в Україні, на думку її розробників, орієнтована на вимірювання конкурентоздатності областей і міста Києва. Світова практика показує, що для оцінювання конкурентоздатності необхідно використання адекватних показників з усіх 12 сфер GCI. У той же час, в українській системі відсутні або недостатні показники, що характеризують: якість інститутів, наприклад, міру підзвітності органів влади громадянському суспільству; професійну підготовку і вищу освіту; конкурентоздатність компаній; інноваційний потенціал, наприклад, об’єм науково-дослідницьких і дослідно-конструкторських робіт (НИОКР; англ. Research and Development, R&D).
Значна частина загальнодержавних і регіональних програм в Україні не містить систем моніторингу та оцінки. Це не дозволяє використовувати в системі моніторингу державної регіональної політики показники з інших програм, ускладнює створення інтегрованих показників. У той же час, ефективної світовою практикою є використання в системі моніторингу державної регіональної політики показників моніторингу з інших загальнодержавних і регіональних програм. Часто відсутність систем моніторингу є результатом моральної застарілості загальнодержавних і регіональних програм. Наприклад, діюча Національна програма сприяння розвитку малого підприємництва в Україні була затверджена ще в 2000 році.
Основні висновки
Наявна система моніторингу і оцінювання державної регіональної політики дає можливість:
-
Порівняти темпи економічного розвитку областей України і міста Києва. Таке порівняння об’єктивно активізує змагання областей і Києва за покращання показників.
-
Визначити напрямок змін економіки України в цілому.
Система моніторингу і оцінювання державної регіональної політики підготовлена достатньо компетентно. Вона (у щорічному варіанті) є комплексною і дозволяє оцінювати усі значимі для регіону і країни зміни. Це надзвичайно важливо для системи моніторингу регіональної політики. Регіональна політика – надзвичайно широке поняття, і далеко не кожна спроба її моніторингу і оцінювання в силу цього виявляється вдалою. В той же час, ідеальні системи моніторингу і оцінювання не створюються з першої спроби, оскільки обов’язково вимагають коригування за висновками практичного використання. Діюча система може розглядатися у якості пілотного проекту, який має бути суттєво удосконалений за підсумками практичного застосування. Система показників МіО не є досконалою і не використовує всі можливості для адекватної оцінки результативності державної регіональної політики.
Система МіО результативності регіональної політики в Україні здатна оцінювати створені нові матеріальні цінності. Однак, ця система не здатна оцінювати нові нематеріальні цінності, наприклад, установки суспільної свідомості.
Порядком та Методикою не передбачено участь громадян та обєднання громадян в моніторингу результативності державної регіональної політики. Порядок передбачає участь громадських об’єднань в оцінці результативності реалізації державної регіональної політики. У відкритому доступі відсутня інформація про факти участі громадських об’єднань в оцінці Міністерством регіонального розвитку результативності реалізації державної регіональної політики.
Об’єкт регулювання не дає можливостей отримати матеріальну вигоду конкретним посадовим особам. Однак, зловживання можуть статися. Така можливість визначена головним чином недостатньо чіткої і детальною регламентацією діяльності Мінрегіону щодо забезпечення участі громадськості в оцінц результативності реалізації державної регіональної політики.
Порядок та Методика не в повній мірі відповідає прийнятим в Європейському Союзі правилам і процедурам моніторингу та оцінки.
Існують обмеження діючої системи моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики. Результати моніторингу і оцінювання регіональної політики України в нинішньому вигляді не можуть:
-
Представити партнерам України переконливі докази необхідності подальшої підтримки нашій країні. Так, у 2015 р. біля о 22 % мешканців ЄС думали, що українці хочуть лише грошей, а тому стануть тягарем для ЄС.[15]
-
Дати владі України уявлення про вплив регіональної політики на соціальне самопочуття населення. Результати моніторингу не дозволяють прогнозувати соціальні наслідки державної регіональної політики.
-
Представляти органам влади областей і Києва повні, деталізовані і своєчасні рекомендації.
-
Порівняти у динаміці розвитку України і країн ЄС за важливими для ЄС показниками стратегії «Європа 2020».
-
Виявляти широке коло можливих аспектів впливу децентралізації на регіональний розвиток.
-
Дати підстави для аналізу конкурентоздатності областей України і міста Києва на зовнішньому ринку (різні показники моніторингу і оцінювання регіональної політики і GCI).
М.В. Савва
31.03.2017
Експертний висновок
про систему моніторингу та оцінки Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Це експертний висновок є першим елементом запланованої в рамках проекту системи експертних висновків стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади. В ході роботи над цим експертним висновком розпочато апробацію методики, яка буде використана в проекті для експертизи інших стратегій / програм, в тому числі галузевих, обласних і муніципальних. У цьому експертному висновку не ставилося завдання запропонувати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після проведення всіх передбачених проектом експертиз.
Автор експертного висновку – Савва Михайло Валентинович, член Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), голова Правління Експертної групи «СОВА», кандидат соціологічних наук, доктор політичних наук, професор. E-mail: egroupsova@gmail.com.
Мета цього експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» служити інструментом коригування виконання Стратегії.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання.[16]
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
1. Наскільки стратегічні індикатори реализации стратегії (розділ 4 Стратегії) здатні оцінити «Впровадження в Україні європейськіх стандартів життя та вихід України на провідні позіції у світі», тобто оцінити просування до мети Стратегії?
2. Наскільки стратегічні індикатори реализации стратегії (розділ 4 Стратегії) використовуються в даний час органами влади для оцінки «хіду виконан реформ та програм», тобто для вирішення завдання для стратегічних індикаторів в розділі 4 Стратегії?
3. Наскільки системи моніторингу та оцінки, які застосовуються органами влади України, здатні оцінити виконання стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»?
4. Чи розміщуються у відкритому доступі результати моніторингу та оцінювання стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»?
5. Чи передбачає Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Стратегії?
Включення питань №№ 4 – 5 до переліку питань експертизи викликано наступним: автор експертного висновку виходить з обгрунтованого припущення про те, що відкритість результатів моніторингу та оцінки Стратегії для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінці підвищують ефективність моніторингу та оцінки як цієї Стратегії, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Для відповідей на питання експертизи використовується інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».
Основні досліджувані документи: Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020»[17], План заходів з виконаня Програми діяльності Кабінету міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 году[18], Програма діяльності Кабінету міністрів України[19], План дій Кабінету міністрів України на 2016 рік[20], План пріорітетніх дій Уряду на 2016 рік[21], проект Середньострокового плану пріорітетніх дій Уряду до 2020 року[22].
Методи експертизи:
1. Оцінка відповідності індикаторів / показників системи моніторингу та оцінки Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» мінімальним вимогам до показників.
2. Оцінка відповідності системи індикаторів / показників цілі Стратегії, в тому числі оцінка повноти системи індикаторів / показників стосовно мети.
3. Оцінка реалістичності і вимірності формулювання мети Стратегії.
4. Оцінка наявності та реалістичності практичного застосування механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Стратегії.
Питання: Наскільки стратегічні індикатори реализации стратегії (розділ 4 Стратегії) здатні оцінити «Впровадження в Україні європейськіх стандартів життя та вихід України на провідні позіції у світі», тобто оцінити просування до мети Стратегії
Відповідь: Більшість показників Стратегії (24 з 25) відповідають мінімальним вимогам до показників оцінки. У той же час, оцінити за цими показниками досягнення мети Стратегії неможливо.
Обгрунтування відповіді: Реалізація стратегії предполагает досягнення 25 ключових показніків, что оцінюють «хід виконання реформ та програм»:
1. у рейтингу Світового банку «Doing Business» Україна посяде місце серед перших 30 позицій;
2. кредитний рейтинг України – Рейтинг за зобов’язаннями в іноземній валюті за шкалою рейтингового агентства Standard and poors – становитиме не нижче інвестиційної категорії «ВВВ»;
3. за глобальним індексом конкурентоспроможності, який розраховує Всесвітній Економічний Форум (WEF), Україна увійде до 40 кращих держав світу;
4. валовий внутрішній продукт (за паритетом купівельної спроможності) у розрахунку на одну особу, який розраховує Світовий банк, підвищиться до 16 000 доларів США;
5. чисті надходження прямих іноземних інвестицій за період 2015 -2020 років за даними Світового банку складуть понад 40 млрд доларів США;
6. максимальне відношення дефіциту державного бюджету до валового внутрішнього продукту за розрахунками Міжнародного валютного фонду не перевищуватиме 3 відсотки;
7. максимальне відношення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту за розрахунками Міжнародного валютного фонду не перевищуватиме 60 відсотків (відповідно до Маастрихтських критеріїв конвергенції);
8. енергоємність валового внутрішнього продукту складе 0,2 тонни нафтового еквівалента на 1000 доларів США валового внутрішнього продукту за даними Міжнародного енергетичного агентства;
9. витрати на національну безпеку і оборону становитимуть не менше 3 відсотків від валового внутрішнього продукту;
10. чисельність професійних військових на 1000 населення збільшиться із 2,8 до 5,6 осіб за розрахунками Стокгольмського міжнародного інституту дослідження миру;
11. за індексом сприйняття корупції, який розраховує Тransparency International, Україна увійде до 50 кращих держав світу;
12. за результатами опитуваня рівень довіри експертного середовища (адвокати, юристи) до суду становитиме 70 відсотків;
13. за результатами загальнонаціонального опитування рівень довіри громадян до органів правопорядку становитиме 70 відсотків;
14. оновлення кадрового складу державних службовців у правоохоронних органах, судах, інших державних органах на 70 відсотків;
15. ліміт частки одного постачальника в загальному обсязі закупівель будь-якого з енергоресурсів складатиме не більше 30 відсотків;
16. середня тривалість життя людини за розрахунками Світового банку підвищиться на 3 роки;
17. питома вага місцевих бюджетів становитиме не менше 65 відсотків у зведеному бюджеті держави;
18. частка проникнення широкосмугового Інтернету за даними Світового банку складатиме 25 абонентів на 100 осіб;
19. 75 відсотків випускників загальноосвітніх навчальних закладів володітимуть щонайменше двома іноземними мовами, що підтверджуватиметься міжнародними сертифікатами;
20. Україна візьме участь у міжнародному дослідженні якості освіти PISA та увійде до 50 кращих держав – учасниць такого дослідження;
21. Україна разом із Світовим банком розробить показник добробуту громадян, визначиться з його цільовим значенням та проводитиме моніторинг змін такого показника;
22. за результатами загальнонаціонального опитування 90 відсотків громадян України відчуватимуть гордість за свою державу;
23. під час участі у XXXII літніх Олімпійських іграх Україна завоює щонайменше 35 медалей;
24. за глобальним індексом конкурентоспроможності у боротьбі за таланти, який розраховує одна з провідних світових бізнес-шкіл INSEAD), Україна увійде до 30 кращих держав світу;
25. 20 фільмів українського виробництва вийдуть у широкий прокат у 2020 році».
Велика частина цих показників відповідає мінімальним вимогам, використовуваним для перевірки працездатності показників:
1. Чи піддається виміру або підрахунку.
2. Однаково розуміється і вимірюється різними людьми в різний час.
3. Вимірює одномоментно тільки один параметр.
4. Вимірюється без невиправданих витрат.[23]
Необхідно відзначити, що ряд показників містять надмірно широкі формулювання, які можуть знизити точність висновків. Наприклад, «оновлення кадрового складу» (показник № 14) враховує посадових осіб, звільнених з жодній державній посаді і призначених на іншу державну посаду? Які критерії «широкого прокату» (показник № 25)?
Не відповідає мінімальним вимогам один показник – № 12 «за результатами опитуваня рівень довіри експертного середовища (адвокати, юристи) до суду становитиме 70 відсотків». Категорія «експертне середовище» є неконкретної. Результати опитування експертів будуть значно відрізнятися в залежності від вибору конкретних експертів. Даний показник не відповідає вимозі «Однаково розуміється і вимірюється різними людьми в різний час».
Наведена вище система показників оцінки дозволяє оцінити прогрес України в економічній, соціальній і культурній сферах. У той же час, оцінити за цими показниками досягнення мети Стратегії «впровадження в Україні європейських стандартів життя та вихід України на провідні позиції у світі» неможливо в силу низької визначеності формулювання мети. По-перше, мета складається з двох різних компонентів, які не дублюють один одного – «європейські стандарти життя» і «провідні позиції в світі». По-друге, якщо перший компонент можна оцінити, оскільки Європейський Союз активно впроваджує загальні для всіх країн Союзу стандарти, то другий оцінити неможливо. Він є радше мотивуючої словесною формулою, ніж досяжною метою.
Питання: Наскільки стратегічні індикатори реалізації Стратегії (розділ 4 Стратегії) використовуються в даний час органами влади для оцінки «хіду виконання реформ та програм», тобто для вирішення завдання для стратегічних індикаторів в розділі 4 Стратегії
Відповідь: Стратегічні індикатори реалізації Стратегії стійкого розвитку «Україна – 2020» не використовуються в даний час органами влади для оцінки хіду виконання будь-яких реформ та програм.
Обгрунтування відповіді: Текст Стратегії не визначив, хід виконання яких реформ і програм покликані оцінити її стратегічні індикатори (в Стратегії також використовується синонім – показники).
У листопаді 2016 року заступник Міністра економічного розвитку і торгівлі Ю. Бровченко вказав у відповіді на запит В. Явіра від 01.11.2016 р. надати останню щоквартальну інформацію до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом, про стан виконання плану дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», що «при розробці планів заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України враховуються положення Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»)».[24] У такої відповіді є тільки одне пояснення. Міністерство економічного розвитку і торгівлі виходить з того, що цільові показники Програми дій Кабінету міністрів України на 2016 рік співвідносяться зі стратегічними індикаторами Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». У разі, якби цільові показники Програми та стратегічні індикатори Стратегії співвідносилися, аналіз значень цільових показників дозволив би оцінити динаміку за рік стратегічних індикаторів. Подібний моніторинг виконання Стратегії дозволив би оцінити перспективи досягнення її стратегічних індикаторів до 2020 року. Однак, виділені в ході експертизи в «Звіту про хід та результати виконання програми діяльності Кабінету міністрів України в 2016 році» 192 цільових показника даної Програми не співвідносяться з 25 стратегічними індикаторами Стратегії.
Питання: Наскільки системи моніторингу та оцінки, що застосовуються органами влади України, здатні оцінити виконання Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»
Відповідь: Системи моніторингу та оцінки, що застосовуються органами влади України, не здатні оцінити виконання Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Органи влади України практично не здійснювали в 2015 – 2016 роках і не здійснюють в даний час моніторинг і оцінку Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».
Обгрунтування відповіді: Першим документом, спрямованим на планування реалізації Стратегії, був План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та
Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 році. Цей План був затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 березня 2015 р. № 213-р. У Плані не були передбачені індикатори моніторингу, які б дозволяли порівнювати динаміку виконання заходів за рівні періоди часу і оцінювати через рівні інтервали часу досягнення значень стратегічних індикаторів Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». План містить опис заходів за такою схемою (стовпці таблиці форми Плану):
-
Завдання, визначені в Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (Коаліційній угоді) та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».
-
Зміст заходу.
-
Строк виконання.
-
Відповідальні за виконання.
Подібна схема опису заходів є інструментом контролю виконання заходів Плану, але не інструментом моніторингу реалізації Стратегії.
Таким чином, в 2015 році моніторинг реалізації Стратегії не здійснювався.
Наступним за часом документом, спрямованим на планування реалізації Стратегії, став План дій Кабінету Міністрів України на 2016 рік, затверджений розпорядженням КМУ від 16 березня 2016 р. № 184-р. Форма цього плану включає «Індикатор виконання», що свідчить про спробу застосувати моніторинг. У той же час, дана спроба не є ефективною з точки зору моніторингу реалізації Стратегії з наступних причин:
1. Цей План є планом дій Кабінету міністрів, Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» в Плані не згадується.
2. Всі використані в Плані індикатори є бінарними, тобто орієнтованими на вимір за критерієм «виконано – не виконано». наприклад, «прийняття відповідного Закону», «схвалення відповідного проекту Указу Президента України і подання його Президентові України», і так далі.
3. План діяв протягом дуже короткого періоду часу, з 16 березня 2016 року до 27 травня 2016 року, коли набула чинності розпорядження КМУ № 418-р, якою затверджено План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік. Розпорядження № 418-р скасував розпорядження № 84-р.
План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затверджений розпорядженням № 418-р 27.05.2016 р, містить цільові показники на 2016 рік, що свідчить про спробу створити умови для моніторингу та оцінки. Приклади цільових показників даного документа (для стратегічного пріоритету «підвищення якості державного управління та державних послуг»):
«Ухвалення 18 чітких і зрозумілих стратегічних планів міністерств, показників оцінки ефективності їх діяльності за єдиними стандартами у співпраці із галузевими експертами та інститутами громадянського суспільства.
Передача не менш як 30 відсотків організаційно-розпорядчих функцій відомчого характеру від Кабінету Міністрів України міністерствам та іншим органам виконавчої влади».
Однак, дана спроба також не є ефективною з точки зору моніторингу реалізації Стратегії. Причини неефективності:
-
План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік є планом дій Кабінету міністрів, Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» в Плані не згадується.
-
Формулювання цільових показників Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік містять цілий ряд дефектів, що не дозволяють адекватно застосувати дані показники. Серед цих дефектів: використання в формулюваннях цільових показників невизначених термінів (наприклад, «чіткий», «зрозумілий», «оптимальний», «необхідний» та інші подібні); використання процентних значень в умовах, коли невідомо загальна кількість (якщо ми не знаємо, скільки в абсолютних цифрах становлять 100%, процентний показник втрачає сенс); спроба виміряти одним показником більше одного параметра (наприклад, «Ухвалення необхідних урядових рішень щодо порядку підготовки, реалізації та фінансування з державного фонду регіонального розвитку для вирішення завдань, пов’язаних з реалізацією Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року»); неізмеряеми показники (наприклад, «Забезпечення здійснення заходів із реалізації…»).
Для Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік була передбачена щоквартальна звітність. Про це заявив прем’єр-міністр В. Гройсман: «Кабінет Міністрів щоквартально звітуватиме про виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2016 рік».[25] Звіт за 2016 рік був представлений в документі «Звіт про хід та результати виконання програми діяльності Кабінету міністрів України в 2016 році».[26] Даний звіт був затверджений розпорядженням КМУ № 104-р 14 лютого 2017 року. Звіт наочно продемонстрував низьку ефективність деяких цільових показників Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік. Наприклад, для цільового показника «Ухвалення 18 чітких і зрозумілих стратегічних планів міністерств, показників оцінки ефективності їх діяльності за єдиними стандартами у співпраці із галузевими експертами та інститутами громадянського суспільства» в звіті за 2016 рік вказано: «Затверджено 13 стратегічних планів діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Розробляються стратегічні плани діяльності Мінекономрозвитку та МЗС.
Стратегічними планами визначено завдання та показники результатів їх діяльності, спрямовані на досягнення стратегічних цілей, а також бюджетні програми, що охоплюють встановлені планом цілі та завдання». Залишається без відповіді питання: «Наскільки чіткими та зрозумілими є затверджені і розробляються стратегічні плани міністерств?». Для цільового показника «Передача не менш як 30 відсотків організаційно-розпорядчих функцій відомчого характеру від Кабінету Міністрів України міністерствам та іншим органам виконавчої влади» в звіті зазначено: «Підготовлено та погоджуються із зацікавленими органами законопроект щодо передачі 95 невластивих Кабінетові Міністрів повноважень міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади». Залишається без відповіді питання: «Скільки відсотків становлять 95 повноважень КМУ від їх загальної кількості?». Відповісти на це питання неможливо без оцінки загальної кількості таких повноважень. У «Звіту про хід та результати виконання програми діяльності Кабінету міністрів України в 2016 році» в ході експертизи було виділено 192 цільових показника. При цьому тільки 81 показник (42,2 %) був адекватно відображений у даними звіті, тобто наповнений значенням у відповідність зі змістом показника.
Відповідальним за щоквартальне інформування Адміністрації Президента
України про стан реалізації положень Стратегії сталого розвитку
«Україна – 2020», схваленої Указом Президента України від 12.01.2015 № 5, в
установленому порядку визначено Міністерство економічного розвитку і
торгівлі.
Міністерство економічного розвитку і торгівлі України в 2015 році в своїй практичній діяльності узагальнювало інформацію про виконання планів «заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 році. При цьому інформація про хід реалізації Стратегії не виділялася в загальному масиві. Таким чином, вже в 2015 році інформація про хід реалізації власне Стратегії була відсутня. Оцінити хід виконання Стратегії можна було тільки на підставі припущення, що всі заходи Програми діяльності Кабінету Міністрів України спрямовані на виконання Стратегії.
У 2016 році Мінекономіки використовувало в звітах формулювання: «при розробці планів заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України враховуються положення Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»)». Таке формулювання використана, наприклад, у відповіді заступника міністра Ю. Бровченко на запит В. Явіра от 01.11.2016 р. предоставить останню щоквартальну інформацію до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом, про стан виконання плану дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».[27] Таким чином, в звітності 2016 роки вже не згадувалися заходи щодо виконання Стратегії, мова велася тільки про врахування її положень при розробці заходів Програми дій КМУ. Очевидно, що протягом 2015-2016 років відбулося заміщення плану заходів з виконання Стратегії сталого розвитку Програмою діяльності КМУ.
28.12.2016 Прем’єр-міністр В. Гройсман презентував проект Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду на період до 2020 року.[28] Кабінет міністрів України перейшов на середньострокове планування своєї діяльності. Наявна у відкритому доступі інформація про середньотермінового плану дозволяє зробити висновок, що в 2017 році КМУ не братиме план дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» або будь-якої іншої план, який можна порівняти зі Стратегією.
Необхідно відзначити, що зберігається можливість оцінити досягнення 24 з 25 стратегічних індикаторів Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2021 році. Фактично досягнуті за підсумками 2020 роки значення можна буде зіставити з плановими кількісними значеннями. Однак, така оцінка дозволить лише констатувати те, що сталося. Для коригування діяльності по досягненню стратегічних індикаторів Стратегії необхідно вести моніторинг, чого не відбувається.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати моніторингу та оцінювання Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020»
Відповідь: В 2015 – 2016 роках у відкритому доступі результати мониторингу та оцінювання Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» не розміщувалися, оскільки моніторинг Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» не здійснювався. В даний час результати моніторингу Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» також не розміщуються у відкритому доступі, оскільки моніторинг даної стратегії не здійснюється. У разі отримання запитів громадян надати інформацію про результати моніторингу Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» Міністерство економічного розвитку і торгівлі дає інформацію про результати моніторингу планів дій Кабінету міністрів України.
Обгрунтування відповіді: Міністерство економічного розвитку і торгівлі України узагальнює інформацію про виконання заходів, передбачених програмами / планами КМУ. Дана інформація не дозволяє оцінити досягнення стратегічних індикаторів Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020», оскільки відноситься до інших об’єктів. Інформація про виконання заходів, передбачених в даний час програмами / планами КМУ і надається Мінекономіки за запитами, не містить будь-яких індикаторів і їх значень.
На запити громадян про надання результатів моніторингу Стратегії Мінекономіки дає інформацію про виконання заходів Програми діяльності Кабінету Міністрів України. У 2016 році Мінекономіки використовувало в звітах наступне формулювання: «при розробці планів заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України враховуються положення Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Як вже було зазначено вище, таке формулювання використана у відповіді заступника міністра Ю. Бровченко на запит В. Явіра от 01.11.2016 р. надати останню щоквартальну інформацію до 15 числа місяця, що настає за звітним кварталом, про стан виконання плану дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020».[29]
Питання: Чи передбачає Стратегія сталого розвитку «Україна – 2020» механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Стратегії
Відповідь: Стратегія не передбачає механізмів участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Стратегії.
Обгрунтування відповіді: В розділі 5 Стратегії «Засоби реалізації Стратегії (суспільний договір)» визначена сфера відповідальності громадянського суспільства за виконання Стратегії – «Відповідальність громадянського суспільства – контролювати владу, жити відповідно до принципів гідності та неухильно додержуватися Конституції України та законів України». Це формулювання демонструє політичну волю влади в частині визнання права громадянського суспільства на контроль за владою. Однак дане формулювання не містить вказівок на механізми такого контролю.
Розділ 4 Стратегії (стратегічні індикатори реалізації Стратегії) не містить опис процедур моніторингу. Інші документи органів влади, прийняті для забезпечення виконання Стратегії, також не передбачають механізмів участі громадськості в моніторингу та оцінці Стратегії. Указ Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015, який затвердив Стратегію, передбачав «затверджувати щороку до 15 лютого план дій щодо реалізації положень Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Можна припустити, що процедури моніторингу могли б міститися в цих планах. Однак, як було вже доведено в даному експертному висновку, в Плані на 2015 рік не були передбачені індикатори моніторингу, які б дозволяли порівнювати динаміку виконання заходів за різні періоди часу і оцінювати через рівні інтервали часу досягнення значень стратегічних індикаторів Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Після 2015 року плани дій щодо реалізації положень Стратегії не бралися.
М.В. Савва
15.03.2017 р.
Експертний висновок
щодо проекту Закону України «Про державне стратегічне планування»
підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО)
«Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки
Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного документу можуть не співпадати з позицією членів УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Автори експертного висновку: Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова», контакти: pylgunlv@gmail.com; Савва Михайло Валентинович, доктор політичних наук, професор, голова Експертної групи «Сова», член Правління Української асоціації оцінювання, контакти: egroupsova@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність норм законопроекту, присвячених моніторингу та оцінюванню, впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів державних стратегій.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[30].
Об’єкт експертизи – норми законопроекту, присвячені моніторингу та оцінюванню.
Результат експертизи – рекомендації щодо змін до законопроекту.
Законопроект визначає правові та організаційні засади формування цілісної системи державного стратегічного планування розвитку країни, встановлює загальний порядок розроблення, затвердження і виконання документів державного стратегічного планування, а також повноваження учасників цих процесів. Законопроект також містить норми щодо моніторингу і оцінювання державного стратегічного планування, зокрема визначення моніторингу і оцінки. Законопроектом передбачається створення незалежного експертного органу – Ради незалежних експертів. У той же час законопроект містить низку недоліків, які потребують втручання профільних фахівців.
Недоліки законопроекту, виявлені під час експертизи:
-
Неповне і неточне формулювання, наприклад, визначення моніторингу (п. 7 ст. 1). Проектний менеджмент та менеджмент соціальних проектів розуміє «моніторинг» як збір та аналіз даних за попередньо визначеними кількісними та якісними показниками для визначення стану системи, проекту, процесу, продукту, послуги, програми. Моніторинг дозволяє акумулювати необхідну для оцінювання інформацію та сприяє вчасному виробленню рішень.
У проектному менеджменті моніторинг документів неможливий. Виходячи з мети законопроекту, можливий та необхідний: 1) моніторинг розроблення документів; 2) моніторинг затвердження документів; 3) моніторинг виконання документів державного стратегічного планування. Усе це є моніторингом діяльності.
Моніторинг виконання документів державного стратегічного планування є нагальною необхідністю, оскільки не «документи державного стратегічного планування визначають розвиток країни», а їх виконання.
-
Відсутні норми щодо обов’язкової наявності розділу моніторингу і оцінювання в структурі документів стратегічного планування (ст. 11, 12).
-
Відсутні норми щодо обов’язкової участі представників громадянського суспільства (членів громадських рад при органах виконавчої влади) в процесі оцінювання.
Таблиця пропозицій
15.12.2017 р.
Експертний висновок
про систему моніторингу та оцінки Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Подібні експертизи здійснені для стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади.
Експерт не ставив за мету надати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після узагальнення результатів усіх експертиз, передбачених проектом.
Автор експертного висновку – Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова». E-mail: pylgunlv@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Національної стратегії впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів Стратегії.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[31].
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
1. Чи існує система індикаторів (критеріїв) моніторингу та оцінки Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки?
2. Яким чином оцінюється виконання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки?
3. Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки?
4. Чи передбачає Програма механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Програми?
Перелік питань експертизи містить питання №№ 3 – 4, оскільки автор експертного висновку виходить з наступного припущення: відкритість результатів моніторингу та оцінки Програми для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінюванні підвищують ефективність моніторингу та оцінювання як цієї Програми, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Для відповідей на питання експертизи використовується інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки.
Основні досліджувані документи: Постанова КМУ від 11 листопада 2009 р. N 1249 Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки[32]; Довідка / інформація «Про виконання програми надання державної підтримки громадянам для будівництва доступного житла. Стосовно реалізації житлових програм, якими опікується Мінрегіон, за січень-жовтень 2016 року»[33].
Методи експертизи:
-
Пошук системи індикаторів (критеріїв) моніторингу та оцінки Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки.
-
Аналіз індикаторів Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки.
-
Оцінка механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки щодо наявності, реалістичності та можливості застосування.
Питання: Чи існує система індикаторів (критеріїв) моніторингу та оцінки Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки
Дана Програма є діючою, останні зміни в неї були внесені постановою КМУ N 294 (294-2017-п) від 26.04.2017 р.
Програма складається з наступних розділів:
-
Мета Програми.
-
Шляхи і способи розв’язання проблеми.
-
Завдання і заходи.
-
Очікувані результати, ефективність Програми.
-
Обсяги та джерела фінансування.
-
Додатки.
Розділ «Моніторинг і оцінка» відсутній.
Розділ «Очікувані результати, ефективність Програми» містить 2 загальних (сума за роками) кількісних планових показників: «забезпечити житлом 265,8 тис. сімей шляхом будівництва 16,6 млн. кв. метрів його загальної площі», а також 3 якісних досягнення/ результати Програми: «впровадити новий фінансово-інвестиційний механізм державної підтримки, спрямований на забезпечення максимальної ефективності використання державних коштів; побудувати службове житло для тих категорій громадян, що мають право на користування таким житлом; створити умови для стабільної роботи підприємств будівельної галузі, збереження робочих місць». Індикатори якісних результатів в Програмі не сформульовані.
Додатки до Програми містять низку планових показників, які потрібно досягти, наприклад: об’єм фінансування Програми за годами і за групами (державний бюджет, місцеві бюджети, інші джерела) – додаток № 1 «Прогнозні обсяги та джерела фінансування»; забезпечення житлом окремих категорій громадян, що вимірюється кількістю квартир і площею житла – додаток № 2 «Забезпечення житлом окремих категорій громадян»; кількість сімей, які заплановано забезпечити житлом за роками – додаток № 4 «Очікувані результати виконання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки».
Необхідно відмітити, що у тексті Програми планові показники не называються так, а мають різні назви: прогнозовані об’єми, очікувані результати.
Низка кількісних значень, використаних у програмі, не є прогнозованими показниками. Наприклад, потреби у забезпеченні житлом окремих категорій громадян – додаток № 3; прогнозований розрахунок вартості будівництва – додаток № 5. Програма не ставить завдання досягти цих кількісних значень, вони мають інформаційний характер.
Таким чином, Програма містить низку кількісних планових показників, які потрібно досягти за підсумками кожного року Програми. При цьому використані у Програмі планові показники називаються по-різному.
Питання: Яким чином оцінюється виконання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки
Пункт 6 постанови КМУ про затвердження даної Програми містить наступну вимогу: «Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства подавати щороку до 15 березня Кабінетові Міністрів України звіт про хід виконання Програми». Щорічний звіт є інструментом контролю, але не оцінки Програми.
МОЖНА ПРИПУСТИТИ, ЩО ЩОРІЧНИЙ ЗВІТ МІНРЕГІОНУ МАЄ МІСТИТИ ІНФОРМАЦІЮ ПРО ДОСЯГНЕННЯ ПЛАНОВИХ ПОКАЗНИКІВ ПРОГРАМИ ЗА РОКАМИ. ПРОТЕ, У ВІДКРИТОМУ ДОСТУПІ ВІДСУТНІ ІНФОРМАЦІЯ ПРО ДОСЯГНЕННЯ ЦИХ ПРОГНОЗОВАНИХ ПОКАЗНИКІВ. ЙМОВІРНО, ПРИЧИНОЮ Є ТЕ, ЩО ПРОТЯГОМ ДЕКІЛЬКОХ ОСТАННІХ РОКІВ КОШТИ В БЮДЖЕТІ УКРАЇНИ НА РЕАЛІЗАЦІЮ ДАНОЇ ПРОГРАМИ НЕ ВИДІЛЯЮТЬСЯ[34]. У ТОЙ ЖЕ ЧАС, НЕ ВИКЛЮЧЕНО, ЩО В ОБЛАСТЯХ І ГРОМАДАХ КОШТИ НА РЕАЛІЗАЦІЮ ДАНОЇ ПРОГРАМИ ВИДІЛЯЮТЬСЯ. ПРО МОЖЛИВОСТІ ВИКОНАННЯ ПРОГРАМИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ І МІСЦЕВОМУ РІВНЯХ ГОВОРИТЬ ТЕ, ЩО ПРОГРАМА ВСЕ ЩЕ Є ДІЮЧОЮ ЗА ВІДСУТНОСТІ ФІНАНСУВАННЯ З БЮДЖЕТУ УКРАЇНИ.
НА ОФІЦІЙНОМУ САЙТІ МІНРЕГІОНУ ПЕРІОДИЧНО РОЗМІЩУЄТЬСЯ КОРОТКА ІНФОРМАЦІЯ «СТОСОВНО РЕАЛІЗАЦІЇ ЖИТЛОВИХ ПРОГРАМ, ЯКИМИ ОПІКУЄТЬСЯ МІНРЕГІОН», ЯКА МАЄ РОЗДІЛ «ПРО ВИКОНАННЯ ПРОГРАМИ НАДАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ ГРОМАДЯНАМ ДЛЯ БУДІВНИЦТВА ДОСТУПНОГО ЖИТЛА». ОСТАННЯ ЗА ЧАСОМ ПОДІБНА ІНФОРМАЦІЯ РОЗМІЩЕНА ЗА ПЕРІОД СІЧЕНЬ – ЖОВТЕНЬ 2016 Р. У ЦІЙ ІНФОРМАЦІЇ Є ПІДТВЕРДЖЕННЯ ПРО ТЕ ТОГО, ЩО НА РІВНІ ОБЛАСНИХ БЮДЖЕТІВ КОШТИ НА РЕАЛІЗАЦІЮ ПРОГРАМИ ВИДІЛЯЮТЬСЯ: «ЗА КОШТИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ У ХАРКІВСЬКІЙ ОБЛАСТІ ПЕРЕДБАЧЕНО НАДАТИ ДЕРЖАВНУ ДОПОМОГУ 37 ГРОМАДЯНАМ НА СУМУ 5,0 МЛН. ГРИВЕНЬ».
Таким чином, виконання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки в даний час не оцінюється.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки?
НА ОФІЦІЙНОМУ САЙТІ МІНРЕГІОНУ ПЕРІОДИЧНО РОЗМІЩУЄТЬСЯ КОРОТКА ІНФОРМАЦІЯ «СТОСОВНО РЕАЛІЗАЦІЇ ЖИТЛОВИХ ПРОГРАМ, ЯКИМИ ОПІКУЄТЬСЯ МІНРЕГІОН», ЯКА МАЄ РОЗДІЛ «ПРО ВИКОНАННЯ ПРОГРАМИ НАДАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПІДТРИМКИ ГРОМАДЯНАМ ДЛЯ БУДІВНИЦТВА ДОСТУПНОГО ЖИТЛА». ОТАННЯ ЗА ЧАСОМ ПОДІБНА ІНФОРМАЦІЯ РОЗМІЩЕНА ЗА ПЕРІОД СІЧЕНЬ – ЖОВТЕНЬ 2016 Р. У ЦЬОМУ ДОКУМЕНТІ МІСТИТЬСЯ НАСТУПНА ІНФОРМАЦІЯ: «У ДЕРЖАВНОМУ БЮДЖЕТІ НА 2016 РІК ВИДАТКИ ЗА ЗАЗНАЧЕНОЮ ПРОГРАМОЮ НЕ ПЕРЕДБАЧЕНІ… У РАЗІ ПЕРЕДБАЧЕННЯ ВИДАТКІВ З ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ НА ЦЮ ПРОГРАМИ МІНІСТЕРСТВО ПРОДОВЖИТЬ РОБОТУ З ЇЇ РЕАЛІЗАЦІЇ».
ТАКИМ ЧИНОМ, ЗА УМОВИ, ЩО ОЦІНКА ПРОГРАМИ НЕ ЗДІЙСНЮЄТЬСЯ, РЕЗУЛЬТАТИ ТАКОГО ОЦІНЮВАННЯ У ВІДКРИТОМУ ДОСТУПІ ВІДСУТНІ.
ПИТАННЯ: ЧИ ПЕРЕДБАЧАЄ ПРОГРАМА МЕХАНІЗМИ УЧАСТІ ПРЕДСТАВНИКІВ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В МОНІТОРИНГУ ТА ОЦІНЦІ ЦІЄЇ ПРОГРАМИ?
ТЕКСТ ПРОГРАМИ НЕ ПЕРЕДБАЧАЄ МЕХАНІЗМИ УЧАСТІ ПРЕДСТАВНИКІВ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В МОНІТОРИНГУ ТА ОЦІНЦІ ЦІЄЇ ПРОГРАМИ. НЕОБХІДНО ВІДМІТИТИ, ЩО ПРИЙНЯТА У 2009 РОЦІ ПРОГРАМА БАГАТО РАЗІВ ЗМІНЮВАЛАСЯ ПОСТАНОВАМИ КМУ, ДО 2017 РОКУ ВКЛЮЧНО. ПРОТЕ ЦІ ПОСТАНОВИ НЕ ПЕРЕДБАЧАЛИ УЧАСТІ ПРЕДСТАВНИКІВ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА У МОНІТОРИНГУ І ОЦІНЦІ ПРОГРАМИ.
Голова Української асоціації оцінювання,
керівник проекту «Посилення децентралізації в Україні» Л.В. Пильгун
13.12.2017 р.
Експертний висновок
про систему моніторингу та оцінки Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Подібні експертизи здійснені для стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади.
Експерт не ставив за мету надати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після узагальнення результатів усіх експертиз, передбачених проектом.
Автор експертного висновку – Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова». E-mail: pylgunlv@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів Програми.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[35].
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
-
Чи існує система індикаторів моніторингу та оцінки Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки?
-
Чи дозволяють індикатори визначити динаміку виконання Програми?
-
Чи є повною система індикаторів?
-
Яким чином оцінюється виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки?
-
Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки?
-
Чи передбачає Державна цільова соціальна програма «Молодь України» на 2016-2020 роки механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї стратегії?
Перелік питань експертизи містить питання №№ 5-6, оскільки автор експертного висновку виходить з наступного припущення: відкритість результатів моніторингу та оцінки Програми для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінюванні підвищують ефективність моніторингу та оцінювання як цієї Програми, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Для відповідей на питання експертизи використовується інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки (розділ «Очікувані результати, ефективність Програми», додаток 3 «Очікувані результати виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки») Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки.
Основні досліджувані документи: постанова Кабінету міністрів України від 18 лютого 2016 р. № 148 «Про затвердження Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України»[36];
Методи експертизи:
-
Пошук системи індикаторів моніторингу Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки.
-
Аналіз індикаторів Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки.
-
Оцінка наявності та реалістичності практичного застосування механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки.
Питання: Чи існує система індикаторів моніторингу Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки?
Дане питання виникло у зв’язку з тим, що багато державних цільових програм України не містить індикаторів моніторингу.
Додаток № 2 «Завдання і заходи з виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки» містить показник «кількість залученої молоді, осіб» для кожного завдання. Цей показник вираховується у тисячах осіб. Також для деяких завдань використовуються показники «кількість модулів, штук», «кількість діючих установ, що працюють з молоддю», «кількість доповідей, одиниць», «кількість досліджень, одиниць», «кількість моніторингів, одиниць», «кількість опитуваної молоді, осіб». Ці кількісні показники дозволяють контролювати досягнення простих кількісних результатів заходів Програми. У той же час ці показники не характеризують виконання завдань і досягнення мети Програми.
Додаток № 3 «Очікувані результати виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки» містить для кожного завдання «Найменування показників виконання завдання» з одиницями вимірювання і значеннями показника, у тому числі по кожному року Програми, наприклад:
Додаток № 3 містить індикатори (показники виконання завдання) для моніторингу Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки. Ці індикатори багато в чому повторюють показники виконання заходів з додатку № 2. Одинадцять індикаторів з додатку № 3 стосуються п’яти груп індикаторів: 1. кількість молоді/ чисельність молоді; 2. чисельність молоді… у тому числі: жінок, чоловіків; 3. чисельність працівників, що працюють з молоддю…; 4. кількість діючих установ, що працюють з молоддю; 5. кількість досліджень/опитувань про становище молоді в Україні.
Таким образом, система індикаторів моніторингу Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки існує.
Питання: Чи дозволяють індикатори визначити динаміку виконання Програми?
Індикатор «кількість молоді, залученої до заходів, спрямованих на національно-патріотичне виховання та підвищення рівня громадянської свідомості молоді» вимірюється у процентах. Підсумковий плановий показник за 5 років виконання програми – 50,27 %. Це значення отримано шляхом складання планових значень за роками: 2016 – 3,91 %, 2017 – 11,08 %, 2018 – 11,43 %, 2019 – 11,77 %, 2020 – 12,08 %. У той же час очевидним є наступне: людина може брати участь у заходах Програми у різні роки, і ця людина братиме участь (порахований) декілька раз. У результаті, навіть у випадку успішного досягнення підсумкового планового показника 50,27 % фактичний процент молодих людей, які брали участь у заходах, буде меншим. Даний індикатор не є коректним в сенсі підрахунків і можливості визначити динаміку. Скоріше за все, обраховується не кількість молодих людей, які брали участь у заходах, а кількість відвідувань заходів.
Подібна некоректність характерна для усіх показників додатку № 3, які спрямовані на вимірювання кількості / чисельності в абсолютних значеннях або процентах. Від цієї проблеми вільні лише показники «кількість діючих установ, що працюють з молоддю» і «кількість досліджень/опитувань про становище молоді в Україні».
Таким чином, про більшість індикаторів/ показників Програми можна сказати, що вони є помилковими та такими, що не дозволяють вимірювати динаміку виконання Програми.
Питання: Чи є повною система індикаторів?
Система індикаторів виконання Програми містить лише індикатори, спрямовані на вимірювання результатів Програми. У системі немає індикаторів, які передбачають вимірювання впливу Програми. В рамках п’ятирічної Програми вимірювання впливу кожного року Програми є цілком можливим, як і вплив Програми в цілому.
У системі індикаторів відсутні індикатори, що базуються на зворотному зв’язку з вигодоотримувачами Програми, наприклад, які базуються на результатах опитування вигодоотримувачів. Такі індикатори могли б показати вплив Програми на формування громадянської позиції молоді та її національно-патріотичної свідомості. У той же час, протягом 5 років програми передбачені 10 опитувань про становище молоді в Україні. Ці опитування є потенційним інструментом виявлення впливу Програми.
Деякі очікувані результати з розділу Програми «Очікувані результати, ефективність Програми» не мають показників виконання завдання (додаток № 3 «Очікувані результати виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки» і, таким чином, їх досягнення не може бути оцінено. До таких не вимірюваних результатів відносяться, наприклад, наступні:
«підвищити рівень самоорганізації і самоврядування інститутів громадянського суспільства та їх осередків;
забезпечити залучення молоді до волонтерства як форми суспільно значущої діяльності вторинної зайнятості;
знизити рівень правопорушень серед молоді до 2020 року на 20 відсотків, активізувавши правову освіту та участь молоді у суспільно значущій громадській діяльності».
Відмітимо, що об’єм бюджетних коштів, наданих молодіжним некомерційним організаціям, не характеризує рівень самоорганізації і самоврядування інститутів громадянського суспільства. Надані кошти можуть неефективно використовуватися і не здійснювати суттєвого впливу на цей рівень. Оцінювати його необхідно за іншими індикаторами.
Таким чином, система індикаторів Програми є неповною, оскільки: не передбачає індикаторів вимірювання впливу Програми на молодих людей; не містить індикаторів для деяких очікуваних результатів Програми.
Питання: Яким чином оцінюється виконання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки?
Постанова КМУ, якою затверджена Програма, вказує у пункті 3 «міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади подавати щороку до 1 лютого Міністерству молоді та спорту інформацію про стан виконання Програми для її узагальнення та подання до 1 березня Кабінетові Міністрів України та Міністерству економічного розвитку і торгівлі». Таким чином, інформація, яку можна використати для моніторингу виконання Програми, узагальнюється один раз на рік.
У розділі Програми «Очікувані результати, ефективність Програми» вказано, що «оцінка стану виконання Програми проводиться Мінмолодьспортом разом з науковими установами». У Програмі відсутній розділ, присвячений її моніторингу і оцінці.
Міністерство молоді та спорту України та ГО «Український інститут соціальних досліджень імені Олександра Яременка» підготували за підсумками 2016 року щорічну доповідь Президентові України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України про становище молоді в Україні «Формування та реалізація державної молодіжної політики в Україні в умовах децентралізації». У цьому документі вказано, що основоположним документом реалізації молодіжної політики є Державна цільова соціальна програма «Молодь України» на 2016–2020 роки, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2016 р. № 148. У доповіді процеси формування та реалізації державної молодіжної політики в Україні в умовах децентралізації представлено у таких аспектах: демографічна ситуація в молодіжному середовищі; молодь і здоров’я; соціальне становище та самопочуття молоді; молодь і шлюб, проблеми молодих сімей; зайнятість і професійна підготовка молоді; молодь і освіта; потреби і духовний світ української молоді; групи ризику та ризикована поведінка; економічна активність молоді тощо. Ця доповідь містить перелік використаних при його підготовці матеріалів. Проте, серед використаних матеріалів не вказані результати моніторингу і оцінки Програми.
Щорічна доповідь Президентові України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України про становище молоді в Україні «Формування та реалізація державної молодіжної політики в Україні в умовах децентралізації» містить актуальний аналіз соціально-економічного стану молоді, формування і реалізації державної молодіжної політики, рекомендації. Проте цей аналіз і рекомендації не прив’язані до Програми, а саме – до показників виконання її завдань.
У відкритому доступі відсутня будь-яка інформація про результати оцінки виконання Програми.
Таким чином, інформація про оцінку виконання «Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки» у 2016 році у відкритому доступі не знайдена.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки
У відкритому доступі розміщаються щорічні доповіді Міністерства молоді і спорту, підготовлені у співробітництві з іншими організаціями, наприклад, Щорічна доповідь Президентові України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України про становище молоді в Україні «Формування та реалізація державної молодіжної політики в Україні в умовах децентралізації» (за підсумками 2016 року). Проте, у цій щорічній доповіді відсутні результати оцінювання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки.
Таким чином, у відкритому доступі результати оцінювання Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки не знайдені.
Питання: Чи передбачає Державна цільова соціальна програма «Молодь України» на 2016-2020 роки механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї стратегії?
У розділі Програми «Очікувані результати, ефективність Програми» вказано, що «оцінка стану виконання Програми проводиться Мінмолодьспортом разом з науковими установами». Якихось посилань на методику ведення моніторингу виконання Програми у тексті Програми немає. Також не визначено, які категорії організацій відносяться до наукових у контексті даної Програми, і яка їх роль в оцінці Програми. Наукові спільноти, , наприклад, професійні, наукові асоціації, є структурами громадянського суспільства. В той же час, до структур громадянського суспільства не відносяться бюджетні наукові заклади.
Український інститут соціальних досліджень імені Олександра Яременка, який брав участь у підготовці щорічної доповіді «Формування та реалізація державної молодіжної політики в Україні в умовах децентралізації», є громадською організацією. Проте дана доповідь не містить результатів оцінки Програми.
Таким образом, текст Програми не дає відповіді на питання, чи передбачає Програма участь представників громадянського суспільства у моніторингу і оцінці. Практика оцінки також не дає відповіді на дане питання, оскільки оцінка Програми не проводиться.
Голова Української асоціації оцінювання Л.В. Пильгун
20.12.2017
Експертний висновок
про систему моніторингу та оцінки Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Подібні експертизи здійснені для стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади.
Експерт не ставив за мету надати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після узагальнення результатів усіх експертиз, передбачених проектом.
Автор експертного висновку – Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова». E-mail: pylgunlv@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Національної стратегії впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів Стратегії.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[37].
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
1. Чи існують індикаторів та критеріїв для моніторингу та оцінки Національної стратегії?
2. Яким чином оцінюється виконання Національної стратегії?
3. Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Національної стратегії?
4. Чи передбачає Національна стратегія механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї стратегії?
Перелік питань експертизи містить питання №№ 3 – 4, оскільки автор експертного висновку виходить з наступного припущення: відкритість результатів моніторингу та оцінки Стратегії для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінюванні підвищують ефективність моніторингу та оцінювання як цієї Стратегії, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки (розділ «Реалізація, моніторинг та оцінка виконання Стратегії») Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки.
Для експертного висновку використана інформація з відкритих джерел, у тому числі: Указ Президента України від 26 лютого 2016 року № 68/2016 «Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні»; Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016 – 2020 роки[38]; Указ Президента України №487/2016 «Питання Координаційної ради сприяння розвитку громадянського суспільства»[39]; Аналітична записка «Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки» (відділ розвитку політичної системи Національного інституту стратегічних досліджень)[40]; розпорядження Кабінету міністрів України від 2 листопада 2016 р. № 802-р «Про затвердження плану заходів на 2016 рік з реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки»[41]; розпорядження Кабінету міністрів України від 11 травня 2017 р. № 296-р «Про затвердження плану заходів на 2017 рік щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016—2020 роки»[42].
Методи експертизи:
1. Визначення індикаторів та критеріїв для моніторингу та оцінки Національної стратегії в чинному законодавстві та офіційних документах.
2. Оцінка механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Національної стратегії щодо наявності, реалістичності та можливості застосування.
Питання: Чи існують індикатори та критерії для моніторингу та оцінки Національної стратегії
Розділ 5 Національної стратегії визначає наступне: «Методичне забезпечення, моніторинг та оцінка реалізації Стратегії покладається на Координаційну раду сприяння розвитку громадянського суспільства (далі – Координаційна рада). Для здійснення моніторингу та оцінки реалізації Стратегії Координаційна рада визначає критерії оцінки ефективності та індикатори реалізації Стратегії, які розробляються нею із залученням Національного інституту стратегічних досліджень, інших наукових установ, недержавних аналітичних центрів та незалежних експертів. За результатами моніторингу та оцінки реалізації Стратегії Координаційною радою можуть вноситися пропозиції щодо актуалізації Стратегії».
У Положенні про Координаційну раду сприяння розвитку громадянського суспільства сказано: «Основними завданнями Координаційної ради є: здійснення методичного забезпечення, моніторингу та оцінки реалізації Стратегії, визначення критеріїв оцінки ефективності та індикаторів її реалізації, підготовка пропозицій щодо актуалізації положень Стратегії».
Таким чином, Координаційна рада мала визначити критерії оцінки ефективності і індикатори реалізації Стратегії.
У Координаційної ради немає власного інтернет-ресурсу, на якому можуть бути розміщені критерії оцінки ефективності і індикатори реалізації Стратегії. Є сайт ліквідованої Координаційної ради http://civil-rada.in.ua/. У розділі «Стратегія» сайту http://civil-rada.in.ua/ розміщений не діючий Указ Президента України № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації».
Плани заходів на виконання Стратегії на 2016 и 2017 рр. не містять критеріїв оцінки ефективності і індикаторів реалізації Стратегії.
У відкритому доступі відсутні документи, які містять критерії оцінювання ефективності і індикатори реалізації Стратегії, а також будь-яка інформація про них. Враховуючи задекларовану Стратегією відкритість інформації про її виконання, відсутність у відкритому доступі інформації про критерії та індикатори необхідно розцінювати як їх відсутність.
Таким чином, система індикаторів та критеріїв для моніторингу та оцінки Національної стратегії відсутня.
Питання: Яким чином оцінюється виконання Національної стратегії
Висновки щодо виконання Стратегії у 2016 році містить аналітична записка Національного інституту стратегічних досліджень «Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки».
Документ аналізує стан виконання «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки» у 2016 році. У документі визначено та охарактеризовано основні тенденції державного сприяння розвитку та інституалізації громадянського суспільства в Україні. Зазначені проблеми, які перешкоджають реалізації громадських ініціатив та діяльності громадських об’єднань. Документ також містить рекомендації органам влади щодо вироблення, удосконалення та реалізації державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні[43].
В аналітичній записці не згадуються критерії оцінки ефективності та індикатори реалізації Стратегії.
Автори аналітичної записки не вказали на методологію, за якою вони визначали міру виконання Стратегії. Розділ 5 Стратегії поклав на Національний інститут стратегічних досліджень лише науковий супровід реалізації стратегії: «Національний інститут стратегічних досліджень здійснює наукове супроводження реалізації Стратегії із залученням у разі потреби в установленому порядку інших наукових установ, недержавних аналітичних центрів та незалежних експертів». Національний інститут стратегічних досліджень може залучатися Координаційною радою до створення критеріїв та індикаторів, але робиться це з ініціативи Координаційної ради. Доказів такої ініціативи немає. Аналітична записка «Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки» не містить ознак моніторингу та оцінювання.
Таким образом, виконання Національної стратегії не оцінюється на основі критеріїв ефективності та індикаторів реалізації. У той же час Національний інститут стратегічних досліджень робить дослідження стану виконання Стратегії.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Національної стратегії
Аналітична записка «Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки» розміщена у відкритому доступі на сайті Національного інституту стратегічних досліджень. У той же час дана аналітична записка не містить результатів саме оцінювання.
Таким чином, вважати, що у відкритому доступі розміщені результати оцінювання, не можна, оскільки моніторинг та оцінювання Стратегії не здійснювалися.
Питання: Чи передбачає Національна стратегія механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї стратегії
Як зазначалося вище, моніторинг і оцінювання реалізації та виконання Стратегії покладені на Координаційну раду сприяння розвитку громадянського суспільства. У складі цієї Ради біля 70 % членів – представники громадянського суспільства.
Таким чином, механізм участі представників громадянського суспільства у моніторингу і оцінюванні Стратегії передбачений. У той же час, моніторинг і оцінювання Стратегії не здійснюються.
Голова Української асоціації оцінювання,
керівник проекту «Посилення децентралізації в Україні» Л.В. Пильгун
12.12.2017 р.
Експертний висновок
про систему моніторингу та оцінки Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Подібні експертизи здійснені для стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади.
Експерт не ставив за мету надати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після узагальнення результатів усіх експертиз, передбачених проектом.
Автор експертного висновку – Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова». E-mail: pylgunlv@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів Концепції.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[44].
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
-
Чи існує система індикаторів моніторингу та оцінки Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні?
-
Чи є індикатори коректними?
-
Чи є повною система індикаторів?
-
Яким чином оцінюється виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні?
-
Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні?
-
Чи передбачає Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Концепції?
Перелік питань експертизи містить питання №№ 5-6, оскільки автор експертного висновку виходить з наступного припущення: відкритість результатів моніторингу та оцінки Концепції для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінюванні підвищують ефективність моніторингу та оцінювання як цієї Концепції, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Для експертизи використана інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки (всі розділи Концепції, цей документ не містить додатків).
Основні досліджувані документи: розпорядження Кабінету міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»[45]; розпорядження Кабінету міністрів України від 22 вересня 2016 р. № 688-р «Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»[46]; Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 жовтня 2017. PDF-презентація. Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України[47]; Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 8 грудня 2017. PDF-презентація. Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України [48].
Методи експертизи:
-
Пошук системи індикаторів моніторингу Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
-
Аналіз індикаторів Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
-
Оцінка наявності та реалістичності практичного застосування механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
Питання: Чи існує система індикаторів моніторингу та оцінки Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні?
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та План заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні не містять індикаторів/ показників реалізації Концепції. У той же час PDF-презентація «Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 жовтня 2017» Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України структурована за основними індикаторами (збережена нумерація оригіналу):
-
Динаміка формування об’єднаних територіальних громад.
-
Рейтинг областей щодо формування ОТГ.
-
Інститут старост в об’єднаних територіальних громадах.
-
Співробітництво територіальних громад.
-
Результати фінансової децентралізації. Зростання місцевих бюджетів (2014 – 2017).
-
Результати фінансової децентралізації. Виконання власних доходів місцевих бюджетів.
-
Результати фінансової децентралізації. Виконання власних доходів місцевих бюджетів. Темпи зростання.
-
Результати фінансової децентралізації. Видатки місцевих бюджетів.
-
Результати фінансової децентралізації. Залишки коштів місцевих бюджетів. Кошти на депозитах.
-
Державна фінансова підтримка. Динаміка державної підтримки на розвиток громад та розбудову інфраструктури.
-
Державна фінансова підтримка. Стан розподілу субвенцій на соціально-економічний розвиток окремих територій.
-
Державна фінансова підтримка. Стан розподілу субвенцій на інфраструктуру ОТГ за проектами.
-
Державна фінансова підтримка. Стан розподілу коштів ДФРР за проектами станом на 10.10.2017.
-
7.1. Децентралізація в сфері освіти. Створення опорних шкіл у областях, в тому числі в ОТГ.
7.2. Децентралізація в сфері освіти. Загальноосвітні навчальні заклади.
8. Децентралізація в сфері охорони здоров’я. Формування госпітальних округів в областях.
9. Децентралізація в сфері архітектурно-будівельного контролю. Передача повноважень територіальним громадам.
10. Мінекономрозвитку: децентралізація в сфері надання адміністративних послуг.
Індикатор № 10 наданий не Мінрегіоном, а Мінэкономіки, про що говорить його назва.
Наповнення індикаторів даними здійснюється щомісячно.
Таким чином, система індикаторів процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування існує. Її використовує Мінрегіон, щомісячно розраховуючи значення індикаторів на основі офіційної статистики, власних даних і даних інших міністерств.
Питання: Чи дозволяють індикатори виміряти динаміку Концепції?
Більшість використаних індикаторів містять у собі ще декілька індикаторів. Наприклад, індикатор 1 «Динаміка формування об’єднаних територіальних громад», про що говорить презентація «Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 жовтня 2017», містить наступні незалежні індикатори:
-
Кількість об’єднаних територіальних громад.
-
Кількість територіальних громад, які утворили об’єднані територіальні громади.
-
Кількість жителів в об’єднаних територіальних громадах.
-
Середня кількість територіальних громад, які об’єдналися в одній ОТГ.
-
Середня чисельність населення в одній ОТГ.
Індикатор 5.1 «Результати фінансової децентралізації. Зростання місцевих бюджетів (2014 року – 2017)» містить незалежні індикатори:
-
Власні доходи місцевих бюджетів.
-
Частка місцевих бюджетів (з трансфертами) у зведеному бюджеті України.
Індикатор 2 «Рейтинг областей щодо формування ОТГ» не характеризує динаміку реформи місцевого самоуправління і територіальної організації влади і не може бути індикатором виконання Концепції.
Таким чином, не усі індикатори дозволяють оцінити динаміку виконання завдань Концепції, оскільки: 1. Деякі індикатори містять інші незалежні індикатори. 2. Рейтинг областей щодо формування ОТГ не характеризує динаміку реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади і тому не може розглядатися у якості індикатора.
Питання: Чи є повною система індикаторів?
Усі використані Мінрегіоном індикатори базуються на офіційній статистиці. Індикатори, які б передбачали зворотній зв’язок з населенням (опитування), не використовуються. Це не дозволяє оцінити вплив діяльності по реалізації Концепції, а саме – зміни громадської думки. Серед цілей Концепції є наступна: «задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території». Очевидно, що оцінити досягнення даної цілі неможливо без використання «зворотного зв’язку».
У системі індикаторів Мінрегіону немає індикаторів, які б характеризували динаміку передачі повноважень громадам. Можливо, облік вже реалізованих і переданих під час реформи повноважень не ведеться. Таким чином, неможливо оцінити міру вирішення завдання Концепції «Досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади».
Індикатор 10 «Мінекономрозвитку: децентралізація в сфері надання адміністративних послуг» містить лише інформацію про динаміку створення центрів надання адміністративних послуг, але не містить інформацію саме про і адміністративні послуги. Очевидно, що інформації для оцінювання міри вирішення завдання «Забезпечення доступності та якості публічних послуг» недостатньо.
Індикатори, використані Мінрегіоном, періодично доповнюються. Так, у системі індикаторів моніторингу станом на 8 грудня 2017 року є додатковий індикатор 1 «Об’єднання громад в межах районів». Також додатковий індикатор 11 «Децентралізація в сфері соціальної політики». Додаткові індикатори з’явилися у грудні 2017 року. Вони дають додаткову інформацію, проте не впливають на якість моніторингу.
Таким чином, система індикаторів не є повною. Відсутність деяких важливих індикаторів суттєво погіршує якість оцінювання реалізації Концепції.
Питання: Яким чином оцінюється виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні?
Текст Концепції не містить розділу «Моніторинг і оцінка», також він не містить якихось згадувань про процедуру оцінювання виконання Концепції. У відкритому доступі є окремі документи органів державної влади, які містять оцінку реалізації Концепції. Таких документів небагато, серед них необхідно виділити наступний: «Про реформу: Державна політика, законодавчі напрацювання, проміжні результати першого етапу децентралізації влади в Україні»[49]. Проте дана оцінка не охоплює усі аспекти реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади, вона є фрагментарною і недостатньою. Вказаний документ констатує факти і містить плани на майбутнє, але не містить рекомендацій щодо змін процесу та імплементації Концепції.
Звіти Кабінету міністрів України торкаються деяких питань реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади, проте ці звіти не є оцінкою, оскільки містять лише інформацію про виконання планів, але не містять рекомендацій щодо діяльності. Так, не містить рекомендацій «Звіт про хід і результати виконання програми діяльності Кабінету міністрів України у 2015 році».[50]
Розділ «Створення умов для формування спроможних територіальних громад» Звіту про хід та виконання Програми діяльності Уряду у 2016 році[51] містить аналіз цільового показника «Об’єднано понад сім відсотків загальної кількості місцевих рад базового рівня» – «До складу утворених 2016 року 207 об’єднаних територіальних громад увійшло 946 місцевих рад, що становить понад дев’ять відсотків загальної кількості місцевих рад базового рівня». Також цей розділ містить загальний план подальшої діяльності: «Утворення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування, здатної забезпечити доступність та належну якість адміністративних та публічних послуг, що надаються цим органом. Створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень». У той же час, рекомендації щодо діяльності у сфері створення умов для формування спроможних територіальних громад відсутні. Даний звіт не можна розглядати у якості оцінки виконання Концепції реформування місцевого самоуправління і територіальної організації влади.
Оцінку реформ з децентралізації започаткували представники громадянського суспільства, наприклад, експерти громадської ініціативи «Реанімаційний пакет реформ». Вони підготували брошуру «Реформи під мікроскопом – 2015». Це видання містить досягнення та проблеми децентралізації у 2015 році[52]. Даний розділ містить рекомендації щодо діяльності на реалізацію Концепції. Необхідно зазначити, що дана оцінка не є систематичною, вона була здійснена лише за підсумками 2015 року.
Таким чином, виконання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні в даний час не оцінюється.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні
Оскільки оцінювання Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні не здійснюється, то результатів оцінювання у відкритому доступі, відповідно, немає.
Питання: Чи передбачає Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Концепції
Текст Концепції не містить ніяких згадувань про принципи, процедури, учасників оцінювання виконання завдань Концепції. Ця ж проблема характерна для багатьох стратегічних документів центральних органів виконавчої влади України. Законодавство України не містить вимог про обов’язкову наявність розділу «Моніторинг і оцінка» в документах стратегічного планування (станом на грудень 2017 року).
Таким чином, Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні не передбачає механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Концепції.
Голова Української асоціації оцінювання Л.В. Пильгун
22.12.2017
Експертний висновок
на систему моніторингу та оцінки Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року
Експертний висновок підготовлено в рамках проекту Української асоціації оцінювання (УАО) «Посилення децентралізації в Україні» за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED), США.
Висновки даного експертного висновку можуть не збігатися з позицією УАО і NED, або з думкою посадових осіб цих організацій.
Подібні експертизи здійснені для стратегій (програм) центральних, регіональних (обласних) і місцевих органів влади.
Експерт не ставив за мету надати органам влади рекомендації щодо вирішення виявлених проблем. Такі рекомендації будуть запропоновані після узагальнення результатів усіх експертиз, передбачених проектом.
Автор експертного висновку – Пильгун Лариса Вікторівна, голова Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), член Правління Експертної групи «Сова». E-mail: pylgunlv@gmail.com.
Мета даного експертного висновку – оцінити здатність системи моніторингу та оцінки Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року впливати на управлінські рішення щодо діяльності на забезпечення мети, завдань та очікуваних результатів Програми.
В експертному висновку терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання[53].
Питання, на які відповідає автор експертного висновку:
-
Чи існує система індикаторів моніторингу та оцінки Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року?
-
Чи дозволяють індикатори виміряти динаміку Стратегії?
-
Чи є повною система індикаторів?
-
Яким чином оцінюється виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року?
-
Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року?
-
Чи передбачає Державна соціальна програма протидії торгівлі людьми на період до 2020 року механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Програми?
Перелік питань експертизи містить питання №№ 5-6, оскільки автор експертного висновку виходить з наступного припущення: відкритість результатів моніторингу та оцінки Програми для широкого загалу, участь представників громадянського суспільства у моніторингу та оцінюванні підвищують ефективність моніторингу та оцінювання як цієї Програми, так і будь-яких програмних документів органів влади.
Для експертного висновку використана інформація з відкритих джерел.
Об’єкт експертизи: система моніторингу і оцінки (розділ «Очікувані результати, ефективність Програми»), додаток 3 «Очікувані результати виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року.
Основні досліджувані документи: постанова Кабінету міністрів України від 24 лютого 2016 р. № 111 «Про затвердження Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року»[54].
Методи експертизи:
-
Пошук системи індикаторів моніторингу Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року.
-
Аналіз індикаторів Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року.
-
Оцінка механізмів громадської участі в моніторингу і оцінюванні Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року щодо наявності, реалістичності та можливості застосування.
Питання: Чи існує система індикаторів моніторингу та оцінки Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року?
Додаток 3 до Програми «Очікувані результати виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року» містить, як і більшість інших державних цільових програм України, показники виконання завдань, наприклад: «кількість прийнятих нормативно-правових актів» (для завдання «Удосконалення нормативно-правової бази у сфері протидії торгівлі людьми»). Таких показників усього 4:
-
кількість прийнятих нормативно-правових актів;
-
кількість інформаційної продукції;
-
кількість проведених навчань фахівців державних установ, які можуть контактувати з особами, які постраждали від торгівлі людьми;
-
кількість моніторингових заходів.
Таким чином, система індикаторів моніторингу та оцінки Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року існує.
Питання: Чи дозволяють індикатори виміряти динаміку Стратегії?
Формулювання показників / індикатори Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року не містять одиниць вимірювання, хоча відповідний стовбець для показників передбачений, проте змістовно не наповнений. Відповідно, зміст окремих показників неможливо зрозуміти взагалі. Так, наприклад, «кількість інформаційної продукції»: у 2016 році – 1, 2017 – 1, 2018 – 1, 2019 – 1, 2020 – 1. Виникає закономірне питання: Про що мова? Що є одиницею інформаційної продукції? Це один інформаційний матеріал? Один екземпляр друкованої продукції? Зміст Програми і додатків до неї також не дають відповіді на ці запитання. Так, Додаток 2 до Програми «Завдання і заходи з виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року» містить більш детальний опис показників, проте він також не містить відповіді на запитання. В цьому додатку з приводу «кількості інформаційної продукції» додатково сказано наступне: «виготовлення інформаційної продукції з питань протидії торгівлі людьми, спрямованої на поширення серед населення інформації щодо ризиків потрапляння в ситуації торгівлі людьми».
Такий показник, як «кількість прийнятих нормативно-правових актів» не характеризує виконання завдання «Удосконалення нормативно-правової бази у сфері протидії торгівлі людьми», оскільки враховує лише кількість, але не якість цих актів і не рівень їх імплементації.
Показник «кількість проведених навчань фахівців державних установ, які можуть контактувати з особами, які постраждали від торгівлі людьми» не характеризує міру вирішення завдання «боротьба із злочинністю, пов’язаною з торгівлею людьми, кримінальне розслідування та переслідування».
Зміст показника «кількість моніторингових заходів» не розкрито. Опис цього показника не відповідає на запитання: Що мається на увазі під моніторинговим заходом? Чи здійснюються моніторингові заходи виконання Програми за єдиною методикою, чи вони можуть бути різними?
Важливою проблемою формулювань індикаторів є проблемні формулювання завдань, для яких створені дані індикатори. Усі завдання, вказані у додатку № 3, сформульовані не як результат діяльності щодо виконання Програми, а як процес:
«Удосконалення нормативно-правової бази у сфері протидії торгівлі людьми;
Запобігання торгівлі людьми, її первинна профілактика;
Боротьба із злочинністю, пов’язаною з торгівлею людьми, кримінальне розслідування та переслідування;
Моніторинг у сфері протидії торгівлі людьми».
Завдання Програми передбачають процес, а не результат діяльності. Такі формулювання завдань визначають, в свою чергу, показники процесу, а не результату діяльності. Відповідно, показники Програми не дозволяють визначити результати та ефективність діяльності, передбаченої Програмою. Ми можемо визначити лише наявність такої діяльності, але не маємо змоги її оцінити.
Таким чином робимо висновок про те, що показники/ індикатори виконання завдань Програми сформульовані некоректно з точки зору подальшого оцінювання.
Питання: Чи є повною система індикаторів
Показники виконання завдань мають бути передбачені для кожного завдання Програми. У додатку № 2 визначено 7 завдань:
1. Удосконалення нормативно-правової бази у сфері протидії торгівлі людьми.
2. Запобігання торгівлі людьми, її первинна профілактика.
3. Боротьба із злочинністю, пов’язаною з торгівлею людьми, кримінальне розслідування та переслідування.
4. Захист та допомога постраждалим від торгівлі людьми.
5. Забезпечення захисту дітей, постраждалих від торгівлі дітьми.
6. Здійснення моніторингу у сфері протидії торгівлі людьми.
7. Міжнародне співробітництво в сфері протидії торгівлі людьми.
У той же час показники передбачені лише для 4-х із 7 завдань.
Таким чином, система індикаторів Програми є неповною.
Питання: Яким чином оцінюється виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року
На Єдиному державному web-порталі відкритих даних у розділі «Набір даних» розміщена «Інформація про стан виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року за І півріччя 2016 року»[55]. Інформація детально описує діяльність щодо виконання Програми за відповідний період наступним чином:
-
Найменування завдання.
-
Захід.
-
Відповідальні за виконання заходу.
-
Стан виконання.
Інформація Міністерство соціальної політики про виконання Програми дуже детальна (120 сторінок) і структурована за завданнями і заходами, але не за показниками виконання завдань. Інформація за перше півріччя 2016 року не містить ніяких згадувань про виконання показників, передбачених додатком № 3 до Програми.
Таким чином, Міністерство соціальної політики готує один раз на 6 місяців інформацію про виконання Програми. Саном на 20.12.2017 року розміщене у відкритому доступі лише одне таке повідомлення. У той же час оцінювання реалізації Програми не здійснюється.
Питання: Чи розміщуються у відкритому доступі результати оцінювання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року
Як було сказано вище, у відкритому доступі на Єдиному державному web-порталі відкритих даних розміщена «Інформація про стан виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року за І півріччя 2016 року». Проте цей документ не містить оцінки виконання Програми.
Таким чином, у відкритому доступі результатів оцінювання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року немає через їх відсутність.
Питання: Чи передбачає Державна соціальна програма протидії торгівлі людьми на період до 2020 року механізми участі представників громадянського суспільства в моніторингу та оцінці цієї Програми
У Програмі, як і в інших державних цільових програмах, відсутній розділ, присвячений моніторингу та оцінці. У п. 6 «Здійснення моніторингу у сфері протидії торгівлі людьми» додатку № 2 «Завдання і заходи з виконання Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року» вказано, що «проведення комплексних соціологічних досліджень з метою оцінки поширення різних форм експлуатації та торгівлі людьми» виконують «громадські об’єднання та міжнародні організації (за згодою)», а «розроблення та запровадження комплексної міжвідомчої статистичної звітності з питань протидії торгівлі людьми» здійснюють «Мінсоцполітики, громадські об’єднання та міжнародні організації (за згодою)». Зазначені заходи є елементами моніторингу Програми, але не її оцінки. Інших вказівок на участь організацій/ представників громадянського суспільства у моніторингу і оцінці Програми не містить.
Таким чином, Програма передбачає участь організацій/ представників громадянського суспільства у моніторингу виконання Програми, але не в її оцінці.
Голова Української асоціації оцінювання Л.В. Пильгун
21.12.2017 р.
МЕТОДИКА
експертної оцінки системи моніторингу і оцінювання стратегій/ програм розвитку
областей, міст, громад
Дана методика розроблена в рамках проекту Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО) «Посилення децентралізації в Україні», грант National Endowment for Democracy (NED) #2017-158. Зміст даної методики може не збігатися з позицією УАО і NED, окремих членів та/або посадових осіб цих організацій.
Проект «Посилення децентралізації в Україні» спрямований на підвищення рівня прозорості влади і залучення громадян у реформу децентралізації.
Автор методики – Савва Михайло Валентинович, член Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), голова Правління Експертної групи «СОВА», кандидат соціологічних наук, доктор політичних наук, професор. E-mail: egroupsova@gmail.com
В Методиці терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання.[56]
Мета експертизи: оцінити здатність розділу, що стосується МіО (далі – РМіО), служити інструментом виявлення створеної у результаті реалізації стратегії/ програми цінності та засобом змін у випадку різниці між очікуваними та наявними результатами.
Обмеження Методики: дана Методика не передбачає оцінку виконання стратегії/ програми розвитку. Методика спрямована лише на оцінку змісту РМіО системи/ програми.
Питання експертизи:
-
Наскільки адекватно (за передбаченими системою РМіО показниками) можливо оцінити результативність стратегії/ програми для виявлення створеної цінності у сферах, передбачених стратегією/ програмою.
-
Чи враховує РМіО особливості території, для якої розроблена стратегія/ програма.
-
Чи передбачає РМіО моніторинг і оцінювання розвитку громадянського суспільства території, для якої розроблена стратегія/ програма.
-
Чи передбачає РМіО моніторинг і оцінювання відкритості органів влади відповідної території.
-
Чи присутні в РМіО підстави для участі громадян в моніторингу та оцінюванні результативності стратегії/ програми.
-
Чи розміщуються у відкритому доступі результати моніторингу і оцінювання стратегії /програми.
-
Чи присутні в системі МіО корупціогенні фактори.
Методика розроблена із врахуванням наступних вимог:
-
Простота у використанні. Розробник виходив з того, аби цю методику могли застосовувати не лише кваліфіковані фахівці з МіО, але й ті, хто не має спеціальної освіти – депутати, працівники органів виконавчої влади, громадянські активісти, які пройшли короткотермінову підготовку.
-
Універсальність. Методика розроблена таким чином, що може застосовуватися для експертизи РМіО стратегій/ програм розвитку областей, міст, районів, сільських поселень.
Вимоги до системи індикаторів і до кожного окремого індикатору стратегії/ програми, які враховуються під час експертизи:
-
Достатність. Система індикаторів має давати можливість приймати рішення щодо необхідних змін у випадку різниці між очікуваними та наявними результатами виконання стратегії/ програми з метою збільшення доданої вартості в усіх сферах, визначених стратегією/ програмою.
-
Орієнтація на унікальний об’єкт. Система індикаторів має враховувати особливості конкретної громади (область, район, город, громада), для якої розроблена стратегія/ програма.
-
Зрозумілість. Кожен індикатор має бути зрозумілим, тобто не має містити невизначених або багатозначних термінів.
-
Вимірюваність. Кожен індикатор має піддаватися вимірюванню або підрахунку: або мати кількісний вимір (абсолютне значення, процент, середній бал), або вимірюватися на рівні «зроблено – не зроблено».
-
Однозначність. Кожен індикатор має однаково розумітися і вимірюватися різними людьми у різний час.
-
Спрямованість лише на один параметр. Кожен індикатор має водночас вимірювати лише один параметр.
Алгоритм експертизи:
-
Вивчення розділу стратегії / програми, присвяченого моніторингу.
-
Заповнення розділу 1 форми експертного висновку.
-
Вивчення переліку індикаторів стратегії / програми.
-
Заповнення розділу 2 форми експертного висновку.
-
Заповнення розділу 3 форми експертного висновку (відповіді на питання експертизи на основі висновків, зроблених в ході роботи над розділами 1-2).
-
Надсилання проекту експертного висновку (заповненої форми) електронною поштою менеджеру проекту Л.В. Пильгун pylgunlv@gmail.com
-
Отримання рекомендацій щодо вдосконалення проекту експертного висновку та облік цих рекомендацій.
-
Надсилання доопрацьованого експертного висновку електронною поштою менеджеру проекту Л.В. Пильгун.
-
Отримання схвалення експертного висновку.
-
Напрям експертного висновку органу влади, що прийняв стратегію / програму.
-
Оприлюднення експертного висновку на доступних ресурсах (сайти, соціальні мережі, засоби масової інформації).
Форма для заповнення:
Експертний висновок про систему моніторингу і оцінки стратегії/програми ___________________
Експертний висновок підготовлений у рамках проекту Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів “Посилення децентралізації в Україні” (грант National Endowment for Democracy # 2017-158)
Склад експертної групи: _______________________________
Експертний висновок підготовлений для напряму (назва органу влади, що прийняв стратегію/програму) _________________
Підпис експерта
Дата[57]
МЕТОДИКА
контрольного отримання адміністративних або соціальних послуг
Дана методика розроблена в рамках проекту Української асоціації оцінювання політик, програм и проектів (УАО) «Посилення децентралізації в Україні», грант National Endowment for Democracy (NED) #2017-158. Зміст даної методики може не збігатися з позицією УАО і NED, окремих членів та/або посадових осіб цих організацій.
Проект «Посилення децентралізації в Україні» націлено на підвищення рівня прозорості влади та залученням громадян в реформу децентралізації.
Автор методики – Савва Михайло Валентинович, член Правління Української асоціації оцінювання політик, програм і проектів (УАО), голова Правління Експертної групи «СОВА», кандидат соціологічних наук, доктор політичних наук, професор. E-mail: egroupsova@gmail.com.
В Методиці терміни використовуються у значеннях, запропонованих Українською асоціацією оцінювання.[58]
Мета контрольного отримання послуг – виявити проблеми надання послуг з точки зору їх споживача. Виконавці проекту “Посилення децентралізації в Україні” виходять з того, що низька якість послуг, що надаються органами публічної влади, визначена у тому числі недостатнім залученням структур громадянського суспільства в процеси розробки нормативних документів про соціальні і адміністративні послуги, контролю за їх доступністю і якістю.
Перелік послуг для контрольного отримання:
-
Соціальні послуги, що надаються відповідно до Закону України «Про соціальні послуги».
-
Адміністративні послуги, що надаються відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги».
-
Послуги бюджетних організацій (освітніх, медичних та інших), наприклад, оформлення пенсій, посібників, прийом дитини в дитячий садок, школу і т.і.
-
Публічні послуги комерційних організацій (постачальників електрики, газу, води, комунальних послуг).
Алгоритм контрольного отримання послуги:
-
Визначення послуги для отримання. Необхідно отримати послуга, яка дійсно потрібна експерту або його родичу/знайомому. У випадку, якщо послугу отримує родич/знайомий, експерт супроводжує його протягом отримання послуги.
-
Отримання послуги. Необхідно зробити фото входу в організацію, де надавалася послуга (вивіска з назвою, вхід, інформаційна дошка з розміщеними на ній документами, за наявності – пандус для осіб з обмеженими фізичними можливостями і матерів з колясками).
-
Опис послуги за запропонованим форматом.
-
Напрями описів і фото менеджеру проекту Л.В. Пильгун pylgunlv@gmail.com.
Період отримання послуги: з 28 травня по 31 серпня 2017 року.
Мінімальна кількість отриманих послуг – 1.
Форма для заповнення:
Формат опису отриманої послуги
Підпис експерта
Дата[59]
[1] What Do the Europeans Think about Ukraine? Full Opinion Poll Results. 14.07.2015// http://iwp.org.ua/eng/public/1570.html.
[2] Планирование работы в местном сообществе: от идеи к действиям. Программа «Лидерство в местных сообществах». 4-6 декабря 2015. Минск. 2015. С. 11 – 12. http://oeec.by/wp-content/uploads/2016/06/Manual-2nd-session_full.pdf.
[3] Что такое энергоэффективность? Київенерго //https://kyivenergo.ua/ru/shco_take_energoefektivnist.
[4] Українці підтримують децентралізацію, але не відчувають покращення. 25.07.2017//Український інтерес. https://uain.press/articles/ukrayintsi-pidtrymuyut-detsentralizatsiyu-ale-ne-vidchuvayut-pokrashhennya.
[5] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[6] Про розподіл у 2017 році залишку коштів спеціального фонду державного бюджету для підтримки регіональної політики. Кабінет Міністрів України. Розпорядження від 22.03.2017 № 186-р. Індекс: 71.
[7] Европейская региональная политика: источник вдохновения для стран, которые не входят в ЕС? Применение принципов и обмен опытом. European Union, 2009. С. 14.
[8] Постанова Кабінету міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 856. Київ. http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/856-2015-%D0%BF.
[9] План роботи Громадської ради при Міністерстві регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на 2017 рік// http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/01/37-161.pdf.
[10] Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи. Наказ Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10.
[11] Аналіз стану соціально-економічного розвитку областей та міста Києва за січень – березень 2016 року// http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2016/06/Analiz-sotsialno-ekonomichnogo-rozvitku-regioniv-za-sichen-berezen-2016-roku-za-rezultatami-reytingovoyi-otsinki.pdf.
[12] Europe 2020// http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm.
[13] Sala-i-Martin Xavier and Elsa V. Artadi. The Global Competitiveness Index. Global Competitiveness Report, Global Economic Forum, 2004.
[14] Competitiveness Rankings// http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings.
[15] What Do the Europeans Think about Ukraine?. Full Opinion Poll Results. 14.07.2015// http://iwp.org.ua/eng/public/1570.html.
[16] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[17] Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020”. Президент України; Указ, Стратегія від 12.01.2015 № 5/2015// http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5/2015.
[18] Про затвердження плану заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії […]
Кабінет Міністрів України; Розпорядження, План, Заходи від 04.03.2015 № 213-р// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/213-2015-р.
[19] Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Верховна Рада України; Постанова, Програма від 11.12.2014 № 26-VIII// http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/26-19.
[20] Про затвердження плану дій Кабінету Міністрів України на 2016 рік. Кабінет Міністрів України; Розпорядження, План від 16.03.2016 № 184-р// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/184-2016.
[21] Про затвердження плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік. Розпорядження КМУ від 27 травня 2016 р. № 418-р. Київ// http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=249104044.
[22] Середньостроковий план пріоритетних дій Уряду до 2020 року. Проект. Урядовый портал// http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=249634799.
[23] Планирование работы в местном сообществе: от идеи к действиям. Программа «Лидерство в местных сообществах». 4-6 декабря 2015. Минск. 2015. С. 11 – 12. http://oeec.by/wp-content/uploads/2016/06/Manual-2nd-session_full.pdf.
[24] Доступ до правди. 01.11.2016// https://dostup.pravda.com.ua/request/stratieghiyi_stalogho_rozvitku_u.
[25] Звіти про виконання планів уряду будуть щоквартальними – Прем’єр. 22.07.2016//Укрінформ. https://www.ukrinform.ua/rubric-politycs/2054740-zviti-pro-vikonanna-planu-uradu-budut-sokvartalu-premer.html.
[26] Звіт Уряду України – 2016//Урядовий портал. http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=249738720&cat_id=246711250.
[27] Доступ до правди. 01.11.2016// https://dostup.pravda.com.ua/request/stratieghiyi_stalogho_rozvitku_u.
[28] Прем’єр-міністр презентував проект Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду на період до 2020 року. 28.12.2016. Урядовий портал// http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=249628227&cat_id=244276429.
[29] Доступ до правди. 01.11.2016// https://dostup.pravda.com.ua/request/stratieghiyi_stalogho_rozvitku_u.
[30] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[31] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[32] Постанова КМУ від 11 листопада 2009 р. N 1249 Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки //http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1249-2009-%D0%BF.
[33] Про виконання програми надання державної підтримки громадянам для будівництва доступного житла. Стосовно реалізації житлових програм, якими опікується Мінрегіон, за січень-жовтень 2016 року. 11.11.2016// http://www.minregion.gov.ua/gromadska-priymalnya/faq/stosovno-realizatsiyi-zhitlovih-program-yakimi-opikuyetsya-minregion-za-sichen-zhovten-2016-roku.
[35] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[36] Постанова Кабінету міністрів України від 18 лютого 2016 р. № 148 «Про затвердження Державної цільової соціальної програми «Молодь України» на 2016-2020 роки та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України»// http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/148-2016-%D0%BF/page.
[37] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[38] ПРО СПРИЯННЯ РОЗВИТКУ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ// HTTP://ZAKON3.RADA.GOV.UA/LAWS/SHOW/68/2016.
[39] Питання Координаційної ради сприяння розвитку громадянського суспільства// http://www.president.gov.ua/documents/4872016-20692.
[40] Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки». Аналітична записка// http://www.niss.gov.ua/articles/2474.
[41] Розпорядження Кабінету міністрів України від 2 листопада 2016 р. № 802-р «Про затвердження плану заходів на 2016 рік з реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки»// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/802-2016-%D1%80.
[42] Розпорядження Кабінету міністрів України від 11 травня 2017 р. № 296-р «Про затвердження плану заходів на 2017 рік щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016—2020 роки»// http://www.kmu.gov.ua/control/ru/cardnpd?docid=249972001.
[43] Основні тенденції та проблеми реалізації «Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки». Аналітична записка// http://www.niss.gov.ua/articles/2474. С. 1.
[44] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[45] Розпорядження Кабінету міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р «Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.
[46] Розпорядження Кабінету міністрів України від 22 вересня 2016 р. № 688-р «Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні»// http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/688-2016-%D1%80/paran80#n80.
[47] Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 10 жовтня 2017// http://decentralization.gov.ua/monitoring2017_10_ua.
[48] Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування станом на 8 грудня 2017. PDF-презентація. Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України// http://decentralization.gov.ua/monitoring2017_12_ua#main-info.
[49] Про реформу: Державна політика, законодавчі напрацювання, проміжні результати першого етапу децентралізації влади в Україні // http://decentralization.gov.ua/about.
[50] Звіт про хід і результати виконання програми діяльності Кабінету міністрів України у 2015 році// https://www.kmu.gov.ua/ua/news/248801311.
[51] Звіт про хід та виконання Програми діяльності Уряду у 2016 році// https://www.kmu.gov.ua/ua/diyalnist/zvit-pro-hid-ta-vikonannya-programi-diyalnosti-uryadu-u-2016-roci.
[52] Реформи під мікроскопом – 2015//http://decentralization.gov.ua/news/1453.
[53] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[54] Постанова Кабінету міністрів України від 24 лютого 2016 р. № 111 «Про затвердження Державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року»// http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/111-2016-%D0%BF/page.
[55] Інформація про стан виконання державної соціальної програми протидії торгівлі людьми на період до 2020 року за І півріччя 2016 року// http://data.gov.ua/passport/43178d94-2521-4f61-a6a5-ed17984f7aa0.
[56] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[57] Вказується дата внесення останніх правок в експертний висновок.
[58] Горошко А., Нарчинська Т., Озимок І., Тарнай В. Глосарій термінів з моніторингу та оцінювання. 2-ге видання. Київ. УАО. 2016. 53 с.
[59] Вказується дата складання опису послуги